油气管网监管新政策出台政府之手能否打破市场垄断？

新华网上海２月２７日电（记者刘雪）国家能源局２４日公布《油气管网设施公平开放监管办法（试行）》，将进一步促进油气管网设施公平开放，提高管网设施利用效率。

长期以来，我国主干油气管网处于高度垄断经营状态。油气管网非歧视准入成为市场期待。新政策出台之后，政府之手能否打破长期以来的市场垄断？

市场期待油气管网非歧视准入

国家能源局印发的《办法》明确规定，在有剩余能力的情况下，油气管网设施运营企业应向第三方市场主体平等开放管网设施，按签订合同的先后次序向新增用户公平、无歧视地提供输送、储存、气化、液化和压缩等服务。

油气管网是油气输送的主要动脉，也是我国石油市场上集中程度最高的一个环节。长期以来，我国主干油气管网主要由中石油、中石化、中海油等大型央企投建运营，其中中石油稳坐头把交椅，处于绝对的主导地位。

截至２０１３年底，我国油气管道长度达到１０．６万公里，是２０００年的４．３倍。其中，中石油管网长度占比超过６０％。

作为我国最大的油气生产企业，中石油引领国内油气管网建设责无旁贷。但少数企业垄断掌控油气管输业务，使得外部市场主体进入存在难度。

随着我国煤层气、页岩气等非常规油气产业快速发展，相关市场主体对油气管网设施公平开放的需求日益凸显，早日实现油气管网非歧视准入成为市场的期待。

东方油气网分析师程瑞锋表示，由于此前国内管网相对独立，往往产生自建自用的现象，造成了多条管道重复建设，难以实现统筹利用。

另外，高度垄断的管网也使得不少海外投资者担心我国页岩气开发进程会受到限制。

加强监管而非“拆分”

自去年以来，关于油气管网放开的呼声日渐强烈，拆分石油企业管输业务、成立独立管网公司的建议被多位业内专家提出。

厦门大学中国能源经济研究中心主任林伯强表示，目前我国油气管网公司大多数仍为中石油、中石化等国有石油企业控制。因为上下游投入比较大，管网公司运营相对平稳，因此，石油公司对管网的重视程度可能不如开采、炼化、销售等上下游部分。

林伯强建议，从体制上参照国际经验，推动管网公司与石油公司分离，成立独立运营自负盈亏的企业。这可能在一定程度上促进我国管网建设；另一方面，提高企业对运营安全的重视。

此次国家能源局出台的《办法》，某种程度上透露了国家将加强监管力促公平的信号，并未显露油气管网业务拆分的迹象。

中宇资讯分析师张永浩表示，《办法》出台是对社会舆论的一个交代，加强“监管”而非“拆分”，这表明了政府对于油气管网领域的改革现阶段采取的是相对保守的操作方式，但也从侧面说明了油气管网市场化任务的艰巨性和复杂性。

安迅思息旺能源研究与策略中心总监李莉表示，国家能源局通过政府之手，尝试引导石油央企摒弃“一条龙”的能源巨无霸形象和思维，来拥抱能源市场的竞争变化和挑战。

其实在专家看来，通过加强监管促进油气管道公平开放，有利于创造多赢的格局。

对于央企来说，一方面拥有这些资产的所有权，另一方面利用对存量输送能力的优化调节来创造效益，增加现金流动；而对中小民企而言，则可以规避大规模基础设施投资的风险和恶性竞争，像使用高速公路一样“过境”，免除输送方面的瓶颈之忧。

管网建设亟须提速　多元化投资成为趋势

与油气管网发达的美国、欧洲等国家相比，我国油气管网建设和管理仍有很大差距。

以天然气管网为例，目前我国天然气管网里程数仅３万多公里，而美国天然气管网里程数接近５０万公里，邻国日本天然气管网里程数超过２０万公里。

安迅思息旺能源天然气行业资深分析师王瑞琦表示，加强监控促进管网开放可以有效地提高上游企业生产积极性，促进市场竞争格局形成。但目前我国管道建设尚未完善，管输能力有限，管网完全市场化尚需时日。

长期来看，专家认为，吸引更多社会资本参与油气管网建设，鼓励油气管道投资多元化，促进市场充分竞争是激发我国油气管道建设和运行活力的必然选择。

《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》明确提出，支持民间资本参股建设原油、天然气、成品油的储运设施及网络。

近年来，我国油气管道建设的投资主体已开始呈现多元化发展态势。

２０１２年开工的西气东输三线工程除中石油直接投资外，首次引入社会资本，全国社会保障基金理事会、宝钢集团等参与其中。２０１３年６月，中石油引入来自保险、养老金、银行、公益基金等合资方的６００亿元社会资本，共同成立中石油管道联合公司，运营西气东输西一线西段、西二线西段等油气管线。

程瑞锋表示，目前“三桶油”仍是油气管网的主体，如果其垄断利益受到损害，公平准入能否得到保障仍是疑问。因此，要保障油气管网真正的公平开放，实现投资主体多元化是有效手段之一。

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