宏观税负问题的是是非非

朱为群

2014年2月14日，中国社会科学院财经战略研究院发布名为《将全面深化财税体制改革落到实处》的报告。中国社科院学部委员、财经战略研究院院长高培勇在当天的发布会上直言，我们现在已经迈入“人均万元税负阶段”。这一表述引起舆论热议。理性看待宏观税负问题，需要我们认真思考如何衡量宏观税负水平、如何判断宏观税负轻重以及如何稳定宏观税负等问题。不妨先从“人均税负”这个概念谈起。

什么是人均税负

人均税负，是一个几乎不需要解释的概念。它告诉人们在某个年份或者阶段内一个国家或者地区的税收负担分配到每个人的平均数量水平，它也反映出人们对公共财政收入贡献的平均水平。人均税负概念将税收收入或税收负担的话题，从政府的角度切换到了个人的角度，使财税问题更加接近民众感受，也就成了更“接地气”的话题。

然而，这个指标显然具有局限性。首先，像其他所有平均指标一样，它模糊了人与人之间事实上存在的税负差别，人们无法从这个指标看到不同的人对公共财政的不同贡献水平。其次，这个指标也反映不出人与人之间税负分配的合理性，人们无法据以判断自己是否受到了不公正的对待，是否承担了不该承担的税负，更无从了解税负不公平分配的具体信息。

事实上，我国进入人均万元税负阶段，这只是一个事实判断，并不代表对这个事实的价值判断。迈入人均税负万元阶段，并不意味着我国税负水平处于高的阶段。因为高还是低，需要通过比较才能判断。这就引出跟谁比、拿什么来比以及怎么比等问题。只有明确了比较的对象、比较的基础和比较的方法，我们才能对税负高低问题作出比较全面和准确，从而才是比较理性的判断。

什么是宏观税负

从整体来衡量一个社会的宏观税负，其指标可以是一个绝对值，也可以是一个相对比例。用绝对值来衡量，宏观税负实际上就是税收收入的总规模。例如，2012年我国税收收入首次突破10万亿元大关。绝对税负规模指标的比较意义很有限，因此无论在学术研究还是在实际的政策研讨中，国际上用来衡量宏观税负水平的指标，就是税收收入占国内生产总值（GDP）的比重。然而，实际运用该比重时，由于不同国家财政税收制度差别较大，对税收收入的类型划分和衡量范围有不同选择，就形成了不同的宏观税负口径。

从一般意义上看，政府的全部收入就是政府从全社会取得的总收入，具体包括税收收入、非税收入和政府资本所得三大类；其占GDP的比重，就反映出整个社会的财政负担。事实上，还存在一部分政府加之于社会的隐形负担，例如，政府通过其垄断经营的企业利用公共定价权收取的超过正常水平的价款部分。由于隐形负担没有统计数据，也很难测量，通常不能纳入宏观负担的计量体系。

从典型意义上看，用税收收入占GDP的比重来衡量宏观税负，就必须对上述三类收入加以准确区分。在进行宏观税负比较时，不同税收收入口径的界定成为很重要的基础前提。比如，国外普遍存在社会保险税，而我国实现的是社会保险费制度，在进行中外比较时，就需要明确是否包括这部分内容。

如何判断宏观税负轻重

税负轻重不仅是一个事实判断，也包含价值判断。在了解税负数字水平的基础上，人们还要进一步思考:税负究竟是太高了、太低了还是正好？数字本身无法回答这个问题。因为判断税负轻重水平的合理性，需要看税收收入的用途，即政府征税之后做了什么或没做什么，以及做得怎么样。即，宏观税负的轻重要从收入和支出两方面综合考虑。在一国范围内判断宏观税负轻重时，关键是看是否获得了公众认可。只要是公众认可的税负水平，高低就不是问题。如果税负水平没有获得公众认可，即使是看似低水平的税负，人们也会认为偏高。在国际比较时，需要考虑跟谁比的问题，只有在政府公共服务水平相同的国家之间作比较才具有合理性。

如果拿一个公共服务高水平的国家的宏观税负，跟我国这样一个公共服务水平较低的国家比较，不仅没有意义，反而会误导公众，以为我们的税负还比较低，还可以继续加税。这是在宏观税负国际比较中需要特别注意的问题。只有在公共服务水平可比较的前提下，宏观税负水平的比较才是合理的。

如何稳定我国宏观税负

从理论上看，宏观税负水平的高低表明了政府从GDP中获得份额的大小。一个稳定而合理的宏观税负水平，将有利于合理确定政府与民众之间稳定的财政关系。这是保持社会稳定发展的重要基石，因为它为企业和个人的长期发展提供了一个可预期的利益安排规则。从本源上说，只要纳税人认可了政府税收的合理性，税负高低就不是问题。因此，如何构建一套合理决定税负的民主的公共决策机制，才是解决宏观税负问题的根本性举措。

从现实看，我国政府职能转变长期未到位(政府职责缺位、越位)，政府财政支出的绩效水平不高(政府公共服务水平不高），税收收入长期保持高速增长（超过GDP增长速度），民众对政府的财政管理水平普遍不满意（财政透明度低），都表明我国宏观税负偏高。这一问题的主要根源在于政府的征税权和支出权没有受到有效的法律约束。因此，建立合理的政府税负决定机制，才能有效制止这种情况。

十八届三中全会关于深化改革的决定，把“稳定税负”作为财税体制改革的重要目标之一。稳定税负，就是要抑制我国税收收入长期高速增长的趋势。这就要求：

首先，要落实“税收法定”原则，尽快把税收立法权从行政机关回归到全国人民代表大会，并逐步推进地方层面税收立法权的落实。其次，税制改革应以不增加总体税负为限度。对于会增加民众税收负担的税制改革，需要加以特别慎重，应尽量不开设增加民众负担的新税，加税要和减税同步考虑，在增加一种税的负担时必须要同时减轻另一种税的负担，以便使总体税负保持平衡并逐步下降。再次，要加大财政透明度建设，努力打造“阳光财政”，用分权制衡的制度规范来约束政府权力，防范和打击各种形式的财政腐败，以保障民众获得公共服务的基本权利。

（作者系上海财经大学公共经济与管理学院教授）