人大代表张天任：应尽快制定农村宅基地管理条例

网易财经2月21日讯 2014年全国两会召开在即，第十二届全国人大代表、天能集团董事长、党委书记、新川村村书记张天任授权网易财经发布其所提交的两会建议，该份建议主题为《关于要求国务院出台<农村宅基地管理条例>的建议》，以下为具体内容：

关于要求国务院出台《农村宅基地管理条例》的建议

2014年中央1号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》明确提出要完善农村宅基地管理制度。农村宅基地作为农村土地的重要组成部分, 不仅在农民的日常生活生产中起着举足轻重的作用，而且是农民手中的一项重要的财产性权利。但是，目前在我国农村，宅基地涉及面大量广, 情况复杂,长期以来一直不仅是农村工作的热点难点问题之一。也是加强村庄规划建设管理, 建设社会主义新农村的一个重要环节。因此，我们建议国务院尽快制定出台《农村宅基地管理条例》。

一、制定《农村宅基地管理条例》的必要性和可行性

农村宅基地使用权是我国特有的一种用益物权形式，在一定程度上具有福利性质和社会保障的功能。而目前我国农村宅基地在使用、管理等方面尚存在一些突出的问题。主要有：

1、现实矛盾和历史遗留问题叠加，亟待规范农村宅基地的使用和管理。

近年来，我国各地都在积极地探索如何加强农村宅基地管理的措施，取得了一定的成效，但是，我国在农村宅基地管理方面的现实矛盾和历史遗留问题仍然较广泛存在，宅基地使用管理缺乏规范性。诸如一户多宅、乱占地建房，批少用多、多占地建房的现象盛行；人均宅基地面积超标情况严重，空心村普遍，宅基地闲置问题突出，节约集约化用地水平不高；宅基地审批退出机制不健全，缺乏可操作性；农村宅基地使用权的流转秩序混乱等等。

2、现有涉及农村宅基地管理的法律法规不够完善,甚至自相矛盾。

我国目前没有一部专门的农村宅基地的专门法律来调整农村房屋和宅基地纠纷。尽管农村宅基地被《物权法》界定为一种用益物权，但由于其本身的福利性和身份性等特殊性质，国家法规长期以来均限制其自由流转，即取得宅基地后只可自己建房，不可将其出卖、转让，也不可以抵押。法律法规强调宅基地使用权的福利保障性质，而忽略了它的物权性质。从实践来看，当前政策对流转的严格限制与流转广泛存在的现实矛盾有目共睹。一是宅基地使用权的禁止流转与农村住房所有权可以转让的矛盾。由于现行法律未禁止农村集体组织内部成员之间的房屋买卖和租赁，形成了宅基地使用权随房流转的事实，这就与现行政策对宅基地使用权流转的限制规定产生了冲突。二是不同法律之间的矛盾。《土地管理法》等现行法律规定农村集体经济组织成员每户只享有一处宅基地使用权，但现实中因继承、购买、申请等原因造成一户村民拥有多处宅基地的现象广泛存在，这就导致了继承人合法的继承权却违反了土地管理法律的矛盾现象。三是同一法律的不同法条之间的矛盾。《物权法》第一百五十二条只规定了使用权人享有占有和使用的自由，并未规定其转让的权利。但是，该法第一百五十三条又对使用权的流转作出了规定:“宅基地使用权的……转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”出现了前后矛盾的情况。由于缺乏宅基地使用权流转的相关法律规范，尤其是宅基地使用权的没有强制登记制度，实践中转让方与受让方的权利不明，纠纷不断。四是不同部门的法规互相牵制,对宅基地处理意见标准不统一。如“一户一宅”的实施，目前农村一些因子女结婚后确需分户而需要宅基地建房的，公安部门与国土部门，一个是需要取得宅基地才能单独立户，一个是需要取得户籍才能审批宅基地，这样的互为前置条件，导致难以落实。

3、农村宅基地权能的不完全性，导致农村宅基地管理的虚化和缺位。

长期来，农民对宅基地的权能只有占有和使用权，而没有收益和处分权。一方面由于农村宅基地属于福利性财产，在农村集体用地建设范围被剔除。二方面由于法律法规和有关文件禁止宅基地的流转，规定农民宅基地归集体所有，农民可无偿使用，不得转让、出租、抵押。但实际上收效甚微。比如“小产权房”等宅基地使用权隐形流转已存在许久且愈演愈烈，这与法律规定相悖的社会现象严重存在着，而相关职能部门无法监控和制止，缺乏有效的监管措施。导致国家对宅基地使用权流转缺乏规范性的指导，引发了农村住宅市场的无序和混乱。其次是由于农村宅基地权能的不完全性，也导致农村宅基地闲置浪费现象严重，闲置的宅基地长期得不到有效利用，造成了资源的浪费。再次是由于农村宅基地权能的不完全性，也导致城乡发展的不协调。城镇住房可以入市进行交易，而农村住宅却无法进入市场自由流转，这实质上反映了农村住宅和城镇住宅地位的不平等。也导致农村住宅市场有效需求不足，农村住宅价格偏低；另一方面，农民不能合法买卖、租赁或抵押自己的房屋，无法将房屋价值置换为可以变现的资本，也在一定程度上影响了农民增收、农村建设和农业发展。

二、制定《农村宅基地管理条例》的建议

2014年中央1号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》已经明确提出要完善农村宅基地管理制度。因此从我国国情出发，依据农村的现状实际，亟待建立有利于我国农村稳定、农业发展、农民致富的宅基地管理制度。并建议：

1、全面清理有关涉及农村宅基地的法律法规。

对《宪法》《民法通则》《物权法》《土地管理法》《担保法》等法规以及国务院和国土资源部、建设部等部委文件，直至地方政府的既有政策作出全面修改、调整。建立、完善从农村宅基地的取得、登记、使用、处分、收益等系统的农村宅基地管理办法, 明确其法律关系和法律地位。从法规上解决目前农村宅基地的制度性顶层设计缺陷。

2.抓紧制定出台《农村宅基地管理条例》。

针对目前我国农村宅基地立法的滞后，应尽快出台《农村宅基地管理条例》或《农村宅基地管理办法》，对农村宅基地的规划利用，产权关系，标准面积，取得与丧失等；对申请对象的界定，审批程序的规范，使用期限的明确，审批结果的公开公示，宅基地的使用监督等；对农村宅基地使用权取得主体、宅基地使用权转让客体、继承取得宅基地使用权、有偿使用和期限设置、宅基地使用权法定登记、宅基地使用权流转的条件、形式和内容（买卖、租赁、抵押、以地入股、继承、遗赠和赠与）等；对农村宅基地使用权的概念、取得方式、内容、行使、灭失、流转、法律责任及其他法律应当规定的条款等等。作出专门的法律规定。

3. 尽快适度选点，开展农村宅基地管理制度改革试点。

为落实2014年中央1号文件提出的“改革农村宅基地制度,完善农村宅基地分配政策,在保障农户宅基地用益物权前提下,选择若干试点,慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。”要求，建议国务院在全国选择若干县（市、区）们尽快开展农村宅基地管理制度改革的试点。着力解决目前我国农村宅基地依法管理的难点热点问题。诸如：实行宅基地超占部分有偿使用问题；宅基地使用权期限及一定范围内的宅基地有偿使用问题；逐步建立农民宅基地使用权流转市场问题，有计划、有步骤、有重点地推进农户住宅集聚化建设问题；积极推进农村宅基地整理, 盘活农村土地资源，加速农民社区建设，提高节约集约化利用水平问题；建立农村宅基地退出机制问题；规范政府的征地权力，切实保护农民宅基地的合法权益问题等等。