作为拥挤收费试点的杜伦经验

·编者按·

交通是城市的血管，保障交通通畅，才会让城市更加美好和健康。从今天起，我们将连续关注城市治理交通问题的经验。这期先介绍鲜为人知的英国小城市杜伦的拥挤收费经验，此后两期，您还将看到美国洛杉矶发展公共交通的努力，以及法国巴黎以环境优先为目标的公交政策制定。

邓涛涛 冯苏苇

杜伦(Durham)是英国第一个将交通拥挤收费付诸实施的城市。为了破解中心城区交通拥挤难题，杜伦于2002年10月引入拥挤收费方案，对进入历史核心区的车辆在高峰时段征收拥挤费。拥挤收费取得了很好的效果，道路拥挤状况明显改善，且收费后公众对拥挤收费方案的支持率显著提高。

随后不久，伦敦即对中心区道路展开大规模拥挤收费。可以说，杜伦拥挤收费试点的成功，为伦敦交通政策制定者提供了信心与经验参考，减少了在国际大都市推行新政的压力。同时，媒体对杜伦拥挤收费的正面宣传，也对伦敦公众接受拥挤收费有很强的促进作用。

位于半岛的杜伦市中心

杜伦郡(Country Durham)位于英格兰东北部，北距爱丁堡(Edinburgh)125英里，南到伦敦265英里。首府被称作杜伦市（City of Durham），2010年杜伦市常住人口为3.8万人。杜伦市是英格兰著名的旅游城市，世界文化遗产杜伦大教堂和古城堡坐落于此。历史名城中心区三面被水环绕，因此也被称作杜伦半岛区。半岛区还包括杜伦大学的几个学院，私人住宅和一些商业设施。

超级市场（Market Place）和萨德勒街（Saddler Street）是杜伦最繁华的商业街区和旅游区。每年到杜伦参观的游客高达47.8万人，而萨德勒街是通向杜伦大教堂和古城堡的唯一道路。拥挤收费实施前，萨德勒街每天的车流量高达3600辆，每天的人流量高达1.7万人。与市中心其他道路相比，这样的流量并不高，但由于道路狭窄，行人与车辆之间的摩擦争端时有发生。

早在1988年，杜伦郡议会就提议过采用交通限行的方式来解决萨德勒街的拥挤问题，比如将街道步行化、对运输车辆的种类和停留时间进行限制等。但由于事先未与半岛地区的商户、居民达成共识，议案推出后不久即遭到强烈反对，最后被推翻。

随后在1994年，杜伦郡议会组织了听证会，提议采用停车和载货限制等措施解决交通拥挤问题。但在执行时却困难重重，当地警力有限，很难对如此大规模停车和装载卸货车辆进行监控，政策推行后虽产生了一定效果，但未从根本上解决问题，交通拥挤以及行人安全问题仍然突出。

2000年英国交通法案的出台，为杜伦通过对道路使用者收费来解决交通拥挤问题提供了法律依据。通过对高峰时段行驶在拥挤地区的车辆征收额外费用，政府可以通过价格机制来调节交通流在时空上的分布，以减少繁忙时段和繁忙路段的交通负荷。

拥挤收费方案

2002年10月1日起，杜伦开始实施交通拥挤收费，收费时间为星期一至星期六上午10点至下午4点，收费区域为超级市场和萨德勒街，收费金额为2英镑。

为了有效实现减少交通拥挤的目标，同时做到可以兼顾各方群体的利益，促进拥挤收费的顺利实施，杜伦推出了以下几项措施：（1）便捷的缴费措施；（2）严格的监控措施；（3）严厉的处罚措施；（4）费用减免措施；（5）公交改善措施；（6）公交优惠措施。（见表格）

实施效果

杜伦拥挤收费政策实施后，取得了良好的效果，主要表现在以下几个方面：

首先，道路拥挤状况明显改善。拥挤收费方案实施后，经由萨德勒街到大教堂的车辆急剧减少，而步行人数大幅度增加。

其次，地区步行环境也明显改观。拥挤收费实施后，越来越多的人感到杜伦是一个具有安全感的城市。据杜伦市政府所做的调研，被采访人群中有78%的人，认为杜伦步行环境变得更为良好、安全，这比拥挤收费实施前上升了10%。另外，到杜伦半岛休闲的人数不断增加，越来越多的人认为杜伦的城市吸引力有所上升。

拥挤收费的措施执行后，公众对其的支持率也有很大提高。收费之前，只有49%的市民认同拥挤收费是一个可以解决萨德勒街拥挤问题的好方法。收费实施后，方案的支持率上升至70%，反对者的比例也下降了25%。

杜伦将拥挤收费所得部分收益用于公交系统提升，并计划重新整修萨德勒街路面。由于拥挤状况得到有效缓解，同时公交出行时间大幅减少，到站的准点率得到增强。游客中选择使用公交车参访杜伦大教堂的比例也逐步攀升。

而且，拥挤收费对半岛地区的商务活动没有负面影响。拥挤收费实施后，半岛地区的商品营业额实际处于增长状态。据杜伦市政府所做的调研，在被访的商户中，有83%的商户表示拥挤收费实施后，自己的生意未受任何负面影响，表示受到影响的17%的商户中，只有1人表示由于拥挤收费，自己需要重新寻找供货商。另外，由于萨德勒街出行环境改善，可达性增强，还有部分商户表示拥挤收费实施后，生意更为兴隆。

杜伦拥挤收费的思考

广泛民意咨询是政策成功推行的关键环节

拥挤收费政策能否成功实施，一个关键是建立广泛的公众意见咨询，寻求各方利益相关者的支持。杜伦实施拥挤收费时，公众和议员多数是支持新政的。这与杜伦郡议会提案期间开展的一系列公众意见咨询、提案宣传讲解密不可分。

拥挤收费涉及多方群体的切身利益，政策制定者在推行新政前必须要通过广泛、全面、深入的调查，充分征求各方利益群体的意见。同时方案研究和实施必须做到公开、透明，确保公众的知情权和参与渠道的畅通，最大限度地减少反对与质疑。

杜伦拥挤收费提案在前期虽遭到反对与质疑，但经过层层协商，对征收时间、征收金额、征收对象、缴费机制、豁免人群及车辆等措施反复修改，最大限度地维护了最广泛群体的利益，同时考虑到了弱势群体的利益。由于论证充分、公众支持，拥挤收费方案最终得以实施，并取得良好效果，自然而然获得了更高的支持率。

拥挤收费所得资金要合理使用

无论支持还是反对，拥挤收费资金的使用始终是人们关注的焦点。拥挤收费对中低收入者会造成一定的冲击，因而需要采取一种合理有效的补偿机制进行调节。比较公平的做法是将拥挤收费资金用于改善城市公共交通及相关系统，如提高公交车辆的发车频次、安全性和舒适度，补贴低价车票以及改善非机动车出行环境等，让公众从拥挤收费中获益。

实施拥挤收费会导致交通出行方式发生变化，一部分小汽车使用者会选择其他出行方式。因而必须合理规划停车换乘设施，并要提供高效、快捷、舒适的公共交通系统，进一步引导公众选择公交出行。同时改善城市慢性系统，营造良好的步行出行环境。

在杜伦案例中，半岛地区优化改进了从杜伦市火车站和国家停车场到杜伦大教堂的两条线路，重新购置新型车辆，并对公交车费给予政府补贴。新公交线路的提供，有效地实现了交通需求的疏导。

推动伦敦实施交通拥挤收费

杜伦使用拥挤收费手段来解决中心区交通拥挤难题，收费范围小（采用封闭线收费法，车辆进入萨德勒街即收费一次），收费技术简单（只设一个出口，用自动升降护柱阻拦车辆）。

与后来首都伦敦庞大的交通拥挤收费系统相比，杜伦案例显得小而简单。但杜伦与伦敦、新加坡、斯德哥尔摩等大城市实施交通拥挤收费的初衷一样：利用经济手段控制交通需求总量，以减少繁忙时段和繁忙路段的交通负荷。作为英国第一个将交通拥挤收费方案付诸实施的城市，杜伦这个小而简单的案例在实践上首先证明了运用道路拥挤定价来抑制交通需求，从而解决区域交通拥挤问题，是一个切实可行的方案。

在杜伦实施拥挤收费前，伦敦市交通局曾组织专家对伦敦中心区实施交通拥挤收费进行过可行性研究，并对拥挤收费技术手段做了很好的积累。伦敦市很早就计划实施拥挤收费，但选择在杜伦之后推出，很难说其中没有政治因素的考虑：在一个人口众多、经济繁荣的国际性大都市推行中心区交通拥挤收费，面临的政策风险很大，拥挤收费措施对社会、经济和城市发展的影响难以预料，稍有疏忽，议会反对党就很可能借此展开政党攻击。

杜伦的成功为伦敦交通政策制定者提供了信心和政治勇气，同时对伦敦公众顺利接受拥挤收费起到了积极的促进作用。

（作者邓涛涛系上海财经大学财经研究所助理研究员、博士，作者冯苏苇系上海财经大学公共经济与管理学院副教授、博士。王昀编辑，工作邮箱：doo_doo@yeah.net）