包容性住房保障制度的内涵与构建

□陈水生

住房权利是人类的一项基本权利。拥有基本的、必需的住房条件是人生存和发展的前提条件。

联合国经济、社会和文化权利委员会认为住房权包括7个方面：一、住房占有模式的法律保障，指个人不论居住于租赁的房屋、应急房屋、自己的房屋，都应该享有一定程度的使用保障，以确保个人不被强制逐出他们的住所，亦不受骚扰和威胁。二、服务、设备和基础设施的可提供性，每个人都应该配备应急服务设施、污物处理设施及其他必要的服务和设施的住房。三、可负担性：住房的费用水准不能超出人们租赁和购买住房的能力。四、宜居性：住房应符合基本的安全、卫生标准和其他相关标准。五、可获取性：为满足残疾人和其他弱势群体成员的住房需求而规定特殊条件。六、位置：住房应符合适宜居住地点方面的标准。七、符合文化标准：人们不得被迫居住在不为文化和宗教所接受的住房内。住房的建造方式，所用的建筑材料和支持住房的政策必须能够恰当地体现住房的文化特征和多样化。满足民众的基本住房权利是构建包容性住房政策的首要目标。

中国住房保障制度的构建与住房制度改革进程紧密联系在一起。1994年7月18日，国务院下发了《关于深化城镇住房制度改革的决定》(以下简称《决定》)。《决定》确定房改的根本目的是：建立与社会主义市场体制建设相适应的新的城镇住房制度，实现住房商品化、社会化；加快住房建设，改善居住条件，满足城镇居民不断增长的住房需求。自计划经济时代的福利分房终结后，我国进入了市场化的商品房和政府提供的保障性住房双轨并存的住房供应体系。经过近20年的住房改革发展，我国住房供应实行分类分层次供应体系，主要涵盖廉租房、经适房、限价商品房、普通商品房和高档商品房。住房保障主要包括经济适用房、廉租房、限价房和公租房等。至此，我国形成了“低端有保障，中端有支持”的住房保障政策框架体系：政府投资、以低价租金出租给低收入家庭的廉租房；政府主导、社会参与，以略低于市场价格出租的公共租赁住房；旨在控制价格的政策性产权房，目前主要包括经济适用房和限价商品房以及棚户区改造安置房。

在提倡共享式和包容性发展的背景下，我国需尽快建立包容性的住房保障体系。包容性住房保障的供应需满足不同收入群体的住房需求，对现有的供应体系进行优化重构，形成整合型的住房供应体系，实现保障住房经济效益和社会效益的统一。

首先，建立普惠型住房保障制度。包容性住房保障政策要维护和实现最大多数人的社会福利。包容性发展视角下建立普惠性的住房保障体系既是服务型政府建设的应有之义，也是满足民众基本生活需求，维护社会稳定与可持续发展的必然要求。普惠型住房保障体系在现阶段要尽可能地保障最大多数民众的住房权，特别是解决中低收入人群的住房难题。住房保障政策应该构建全民共享的制度体系，让更广大的民众能够享受中国改革发展的成果。具体而言，要进一步扩大保障水平，降低申请门槛，满足低收入阶层的基本住房需求。

其次，强化政府责任，坚持市场运作。住房保障属于现代社会保障制度的主要内容。住房问题的解决不能全靠市场，政府应承担基本的保障职责。中国目前的住房供应体系是市场和政府双轨并存，即中高收入民众的住房需求由市场供给加以解决，中低收入家庭的住房需求则需要政府予以保障，市场商品房和政府保障房分别满足相应群体的住房需求。在具体运作中，比如保障住房的建设和管理还是得通过市场机制进行，以提高管理效益，政府只要做好政策设计、加强监督管理等工作即可。

再次，构建整合性住房保障供应体系。目前我国的住房保障体系存在着过于复杂化、破碎化等弊端。我国住房保障体系包括经适房、廉租房、公租房和限价房等不同类型。这些类型的划分过于复杂，相互之间又难以衔接，且区分度不高，带来保障住房的建设和发展的紊乱，影响住房保障的整体绩效。未来应对其进行整合，可以将廉租房并入公共租赁住房体系，在公共租赁房中再依据收入水平划分为高中低档；经适房由于其在实际操作中存在的诸多问题而受到了较多的批评，不少地方已逐步将建设重点转移到公共租赁房，因此可以考虑逐步取消经适房。未来重点应该是发展公共租赁住房，从而形成统一而高效的住房保障供应体系。

第四，加强公共住房的管理与改革。我国最近几年大力建设保障性住房，2011年开工建设1000万套，2012年新开工700多万套，2013年新开工建设630万套，这样大规模的建设容易带来保障房建设和管理的诸多问题。首先，各地上报的保障房数量是否真的是在建的保障房，不少地区将单位集资建房和动迁房也算入保障房。其次，中央政府和地方政府如何保证庞大的住房建设资金投入。尽管中国政府财政收入近年来增幅巨大，但是在其他社会保障领域以及财政开支上都需要花钱。建设资金无法保证，保障房建设就会陷入困境。此外，保障性住房的质量和公平问题。如何避免建设过程中的工程腐败以及权钱交易是住房保障管理中一个很迫切的问题。大规模的保障性住房建成之后，分配的公平性也是考验政府公信力的一道难题。此外，政府如何来管理庞大规模的公共住房，以及保障性住房集中成片所带来的城市问题、社会管理问题和社区建设问题都是棘手难题。

中国住房保障政策的发展历程和现状表明，政府在这些年已经做出了巨大努力，但也必须看到，住房保障是一个复杂的问题，既是一个政治问题，也是一个经济问题。政府在通过公共政策解决住房问题时，需要立足现实，也要吸取国际上其他国家的有益经验。住房保障需要政府承担其职责，政府也应该提升其制度化程度、政策水平和管理理念和能力，通过科学规划和有效的政策实施来满足民众尤其是中低收入群体的住房需求。

(作者单位：复旦大学国际关系与公共事务学院)