新城建设也需要领导小组

邓智团

“十二五”期间加快郊区新城对推动上海转型发展有着重要意义。加快新城的建设，重点是须突破体制机制问题，包括组织领导与建设主体不够明确、新城建设与运行管理不畅、市区郊区事权财权体制不匹配等体制问题以及制约新城建设加快的产业导入、土地开发、投融资和人口导入等机制问题。建议可以通过从改革体制和完善机制两个方面突破制约新城建设速度的瓶颈。

郊区新城建设带来的作用

“后世博”时期，郊区新城建设是拉动上海市投资需求增长的重要载体，借机转变全市的投资，从而推动市级财政向郊区倾斜，新城则成为下一轮上海经济发展的重点投资区域。与此同时，新城建设将直接惠及当地居民，提高郊区居民的收入水平，增加消费能力，从而提升上海全市消费能力，来扩大内需。

郊区新城建设是促进上海城乡统筹发展的必然路径。作为城乡统筹的平台和载体，一方面，新城是中心城区向郊区辐射的能量承接点；另一方面，新城又是带动郊区农村地区快速发展的扩散源。新城建设将推动“两级政府、三级管理”现行行政管理体制机制的改革与创新，成为市级层面向郊区放权的“试验田”。促进城乡一体化的要素空间结构调整。城市公共基础设施建设与新城规划建设相配套，进一步发挥城市公共投资对要素流动和产业集聚的导向作用。

可以说，郊区新城也是探索新型城市化道路的重要举措。过程中，在新型城市化的目标上，构建生态引领、适宜人居的新型城市；在新型城市化的推进路径上，形成城镇建设、产业发展、人口布局和生态功能集成开发的新模式。

对于上海城市空间结构来说，郊区新城可以摆脱圈状梯度发展“摊大饼”式扩张模式，使生产力布局重点坚决地由中心城区向郊区转移，勾勒组团式“多中心”的城市空间结构。使上海大都市地区形成多心、多轴与组团式的发展模式，通过对各个组团规模的控制和功能的塑造，实现整体布局和功能优化。同时，通过城镇体系及新城的发展，优化上海城市外部空间。值得关注的是，今后可以将重点新城建设成为上海与长三角的空间节点城市，实现上海与长三角区域的联动发展和上海城市空间的外延式拓展，促进上海大都市圈和长三角城市群建设。

郊区新城建设进程中的

阻碍因素

郊区新城建设过程中，既存在体制方面的问题，同时也存在机制方面的制约因素。例如，新城建设的市区“事权财权”体制不匹配，市级层面负责中心城区，郊县负责郊区建设。除临港新城外，新城建设资金仅靠一个区的财力承担，而且15%的土地出让金上交市财政，未能体现“财随事权”。

体制方面的问题

组织领导与统筹。主要存在三个方面的问题：一是缺少市级层面的直接对口管理部门。当前在市级层面缺少直接对口决策管理机构，与周边省份运行效果相比较低，效率相对较低。二是郊区新城间缺少协调机构。导致新城定位雷同、产业同化、道路交通缺乏统一规划等问题，并在区级横向沟通中成本高、难度大、周期长。三是新城管理委员会的“虚化”，缺乏实质运转的支撑条件。管委会办公室的功能仅体现在重大事件的上传下达，小事不敢决策、大事决策不了的实际局面。

运行管理的体制安排。“郊区新城，是郊区的新城”的潜在新城定位观使新城建设统筹层次低。除临港新城是市区联手开发，其他新城均是以区县为主进行建设。改变以区县为主开发的管理体制已成为临港新城之外其他区县的共同诉求。同时，新城在建设初期都由上海市规划局进行规划审批，造成规划审批速度较慢，规划缺少自下而上、通盘考虑整个城市的功能设计。而且由于控制性详细规划和修建性详细规划的审批权限也已由区级政府收归市规划土地管理局，使得审批时间被迫拉长。与上海周边城市相比，昆山经济技术开发区和花桥经济开发区实行财政单列可以自行审批。在土地指标平衡体制安排上，根据现行土地开发政策，没有土地占补平衡指标，就无法做到增量土地开发。除临港新城的建设用地指标实行单列以外，其余新城建设用地的指标都要区内平衡。

新城建设的市区“事权财权”体制不匹配，市级层面负责中心城区，郊县负责郊区建设。除临港新城外，新城建设资金仅靠一个区的财力承担，而且15%的土地出让金上交市财政，未能体现“财随事权”。除电力、燃气等市相关部门给予少量补贴外，新城的道路、绿化、上下水等基础设施项目建设均由新城承担，但中心城区的以上项目均由市级部门承担。有的项目，区级财政甚至要负担建设资金的2/3。与已开发成熟的中心城区相比，郊区不仅管辖地域范围广，还要承担大量外来人口，特别是制造业外来人口和中心城区服务业低端从业人口的公建配套和基础设施建设资金。

机制方面的问题

土地出让机制上，可出让用地占比不高。几个重点新城实质有效开发的面积，即可以通过市场化“招拍挂”获得土地拍卖收益的可出让用地占比仅仅不到新城规划面积的1/3。以不到1/3的土地开发收益支撑整个新城的公建配套，显然让新城建设资金捉襟见肘。

产业导入机制上，新城未能与市区产业规划有效协调。从市级层面上，郊区新城产业规划未能与上海市区产业规划有效协调；郊区新城在产业发展方面具有同质性，市级部门尚未提出分类指导的管理模式和政策支持；郊区新城产业发展尚未与市中心形成错位竞争机制。在大力发展郊区具有比较优势的成本敏感性服务业或者生产性服务业方面，市级尚缺乏统一的产业导入规划。

人口导入机制上，由于缺少人口导出区对导入区的利益补偿机制，郊区新城在为导入人口提供就业、公共设施等后，难以获得财税归属权等补偿。随着大量外来人口和中心城区服务业低端从业人口的导入，新城的垃圾污水处理、自来水供应的人均负荷急剧上升。同时配套资金比例不尽合理，户籍、常住、流动、导入、本地、外地、年龄等不同类型人口产生的公共社会化服务需求日趋多样性。

新城建设与管理的衔接机制不畅，当前新城建设（开发）公司还要承担相当部分的城区管理职能。由于没有建立合理的利益配置机制，建成后的基础设施和社会配套设施，以及城区的治安等日常管理一时难以落实到地方政府，于是新城建设（开发）公司不得不承担起管理的工作。

需要怎样的制度创新

推进郊区新城建设，制度创新是首要，这既需要市、区两级政府在推进与管理机制上的创新，也需要财政安排与土地开发机制上的创新。与此同时，通过优化产业导入机制，来推动产城融合的发展。

市、区两级政府做什么？

形成市级层面对新城建设工作的推进机制。目前，除临港新城外各新城采取了区政府主导的方式，为加快新城建设，建议加大市级层面支持力度，形成市级层面对新城开发建设的推进机制。建议成立上海市新城建设推进领导小组，由市主要领导担任领导小组组长，发挥统筹协调作用，主要明确市级层面是新城开发的顶层设计和指导主体，其职责是对全市新城的布局和功能定位进行总体设计，并负责对各区县制定的新城规划进行审核和修订。市级层面应在管理体制上有所突破，下放一定的权限，赋予新城建设的相关部门以一定的行政审核和审批权，提高新城开发建设效率。在具体开发上可采取市区联手开发新城的方式，市属大企业集团与区属新城建设开发公司通过合资合作等方式，推进新城建设开发。

建立区政府层面的综合协调与管理机制。建议形成区政府统一领导下的综合协调工作机制，体现政府对新城发展规划的主导作用，加强各主体间在新城规划、开发建设、运行管理等方面协同合作。具体可借助于新的开发管理机构与机制的建立，突破原有体制框架束缚，突出加强对新城产业发展、城镇开发、综合服务配置以及交通发展与土地利用、基础设施建设和生态环境建设的综合协调。在完善部门、地区协调的基础上 ，逐步建立新城规划实施的动态评价和动态调控机制，进一步完善公众参与和社会监督机制。

财政投入与土地开发机制如何优化？

加强市级财政对新城建设的支持力度。加大财政投入，统筹城乡基础设施和公共服务设施建设。在有关财税政策上进行了重点研究和探索，提出要加大对新城基础设施和公共服务设施建设的投入，完善土地出让金收益扶持政策，支持降低农民安置房建设成本，对城乡建设用地增减挂钩项目区内拆旧复垦还耕给予补贴支持等。调整市、区两级土地收益的分配制度。可根据土地属性，考虑区别对待房地产用地和工业用地出让金上缴问题，如房地产用地的土地出让金按照土地出让溢价的15%上交市级财政，工业用地的土地出让金由市级财政返还上缴部分。土地出让金收益分配应向郊区倾斜，进一步完善土地出让金管理机制，新城范围内的土地出让金无论市级还是区级所得部分，都以恰当的方式，全部反哺于新城建设，如支持新城的基础设施和公共服务设施建设，或直接进入新城建设发展专项资金，用于公益性市政基础设施、公共设施和社会视野项目的建设、融资贴息、重点产业和重点项目的扶持等。加大新城建设的市级财政转移力度。在新城建设初期，在新城的重大基础设施和重大社会功能性服务项目的建设中，尤其是轨道交通、越江隧道、骨干公路等大型基础设施和水、电、气等的修建方面，市级财政要提高承担资金的比重。调整市财政对郊区区县的财力分配体制和公共财政的支出结构，加大对郊区的投资强度和转移支付力度；研究郊区新城基础设施建设和优质社会资源转移配置的出资主体和财政补贴等。

优化土地开发机制。注重用地平衡和产业项目土地扶持。新城建设的土地开发利用要避免过度商业化。在建设资金总体平衡的前提下，应以新城各类建设用地的平衡，考虑二、三产业合理衔接，以及公建配套设施的布局；应以新城各类入住居民的平衡，考虑商业性与保障性居住的衔接。按照新城产业发展规划，六类用地的“招拍挂”价格应按产业政策导向，特别是有利于加快新城城市经济、塑造比较优势的重大公共服务业、生产性服务业、高科技企业和战略性新兴产业项目，采取一事一议的方式，给予一定的土地价格倾斜政策。

产城融合怎么做？

优化产业导入机制，推动产城融合发展。从市级层面上要切实把握新城定位问题，即具有城市功能的新城，上海的新城。新城的产业发展需市政府和市有关部门的支持，将新城的产业发展纳入全市的产业布局，加强分类指导，并进一步加强政策集聚，促进相关产业在新城的集聚。在重大产业项目落地方面，要给予一定的土地指标和资金扶持优惠政策和创新解决方案，破除行政和区域壁垒，简化审批程序，下放审批权限，建立与新城建设相适应的弹性管理机制，使郊区在与周边城市竞争中处于平等地位。在加快发展服务业方面：围绕轨道交通枢纽站点发展城市经济；市级层面建立税收扶持政策，引导服务外包企业、企业总部落户新城；对新城产业导入项目所需优秀人才实施更便利的户籍措施，加大新城经济适用房、蓝领公寓、人才公寓的规划与实施。

（作者系上海社会科学院城市与人口发展研究所副研究员。周知秋编辑，工作邮箱：zhouzhiqiu@wxjt.com.cn）