宁夏审计厅：宁夏政府性债务风险总体可控

2014年1月23日，自治区人民政府发布了《宁夏回族自治区政府性债务审计结果》。围绕此次公告有关内容，记者采访了宁夏审计厅尹全洲厅长。

记者问：我区政府性债务资金主要用在哪些方面？发挥了什么作用？

答：我区经济社会处于快速发展阶段，基础设施、民生工程等方面资金缺口较大，仅靠财政资金投入难以满足需要。从审计情况看，已支出的政府负有偿还责任的债务资金主要用于交通运输、市政建设、教科文卫、保障性住房、农林水利、生态建设等基础性、公益性项目，占比84.22%，其余债务资金用于工业、能源等方面。

我区各级政府通过举借政府性债务等方式筹措了大量建设资金，有效地缓解了城市基础设施建设和社会公共事业发展的资金需求，对促进经济和社会事业的发展起到了重要作用。债务资金的投入，不仅推动了民生改善和社会事业发展，而且形成了大量优质资产，产生了较好的经济效益、社会效益和生态效益。

记者问：近年来，我区各级政府和有关部门在加强政府性债务管理方面采取了哪些措施？

答：2011年以来，自治区各级政府按照分类管理、区别对待、逐步化解的原则，积极采取有效措施完善相关制度，化解存量债务，清理规范地方政府融资平台公司等，取得一定成效。

一是政府性债务管理制度不断完善。按照财政部部署，各级政府应用《地方政府性债务管理系统》加强了对地方政府性债务的统计管理和动态监控；自治区政府制定了《自治区政府性债务管理办法》，为全区规范政府性债务管理提供了政策依据。至2013年6月底，有2个市、15个县制定了综合性的债务管理制度，2个市和5个县建立了债务风险预警制度。2011年以来，全自治区各级政府共出台债务管理制度29项。

二是加强了债务举借的管理和审批。2013年，自治区财政厅逐步加强了政府性债务举借的审批管理，分别对银川市政府融资额度、永宁县土地储备中心融资平台融资规模、石嘴山市2013年度政府融资额度进行了审批。部分市、县明确规定，举债单位举借政府性债务时，首先向财政部门提出申请，财政部门审核通过，报本级人民政府批准以后，列入年度政府债务举借计划。此外，部分市、县在举债建设公益性项目前，组织发改、住房和城乡建设、财政、审计、监察等部门论证，由发改部门统一提出政府性投资建设项目计划，提交政府讨论通过后由各职能部门实施。

三是加强了债务资金使用管理。自治区财政厅进一步加强对外债资金举借和使用的监督管理，实行项目论证、建设、绩效评价、偿还的全过程监管。部分市县资金使用遵循“专户专存、专款专用、确保有效”的原则，采用政府决策、平台操作的模式，建立由监督方、出资方、项目管理方、贷款人、借款人“五方”共同监督管理的机制，加强了债务资金的风险防范。

记者问：如何评价我区政府性债务的风险情况？

答：审计结果表明，从我区经济发展水平、政府性债务的现状，以及资产与负债的相互关系看，政府性债务风险总体可控。

一是从债务率和逾期债务率等风险控制指标看，截至2012年底，全区政府负有偿还责任债务的债务率为39.54%，比2010年下降3.16个百分点。若按照2007年以来，各年度全区政府负有担保责任的债务、可能承担一定救助责任的债务当年偿还本金中，由财政资金实际偿还的最高比率折算后，2012年底全自治区政府性债务的总债务率为50.48%。截至2012年底，全区只有少数地区出现了逾期债务，政府负有偿还责任债务除去应付未付款项后的逾期债务率为2.41%；政府负有担保责任的债务、可能承担一定救助责任的债务的逾期债务率分别为0.16%和6.80%，均处于较低水平。

二是从我区经济发展水平看，政府性债务是经过多年形成的，债务余额也将在较长一段时间内逐渐偿还。虽然当前经济增长速度有所放缓，但仍将保持较高的增长速度，平稳较快的经济增长将为债务偿还提供根本保障。

三是从政府性债务与政府资产的对应关系上看，宁夏政府性债务主要用于市政建设、土地储备、交通运输、保障性住房、教科文卫、农林水利、生态建设等基础性、公益性项目，形成了大量与债务相对应的优质资产作为偿债保障。

综上分析，全区政府性债务风险总体可控。

记者问：《债务审计结果公告》中对债务风险分析为什么只反映了2个指标？

答：根据国际通行做法，负债率、政府外债占GDP的比率为衡量全国政府债务风险的指标，不能用于衡量地方政府债务风险情况。因此，在我区政府性债务审计结果公告时仅反映了债务率、逾期债务率2个指标。

记者问：我区政府性债务有哪些显著特征？

答：一是债务资金主要用于基础设施建设，形成了大量优质资产。我区政府性债务主要用于经济社会发展和人民生活条件改善相关的基础建设，不仅较好地保障了地方经济社会发展的资金需要，推动了民生改善和社会事业发展，而且形成了大量优质资产。二是债务具有较强的自偿性特征。我区政府性债务大多有相应的收入作为偿债保障，通过债务资金的投入，促进了经济增长和财政收入的增加，有利于进一步增强偿债能力。三是一些目前可能需要救助的债务不再需要政府承担，债务边界将不断缩小。

2013年6月末，我区政府可能承担一定救助责任的债务为108.25亿元，未来随着我区经济体制改革的深化，市场在资源配置中决定性作用的增强，现代市场体系的完善，市场决定价格机制的形成，一些目前可能需要救助的债务不再需要政府承担，债务边界将不断缩小，部分存量可能承担一定救助责任的债务也可能逐步予以剥离，债务规模将得到有效控制。

记者问：我区政府性债务管理中存在哪些主要问题？产生的主要原因是什么？

答：这次审计发现政府性债务管理中还存在一些问题，主要是：地方政府负有偿还责任的债务增长较快；政府还贷高速公路债务负担较重；部分政府部门和机构、融资平台公司等单位违规融资、违规使用政府性债务资金等。

问题产生的主要原因：一是我区经济、社会发展相对落后，目前正处于跨越式发展阶段，近年来我区各级政府抓住实施西部大开发的战略机遇，加大市政建设、城镇化、交通运输、保障性住房、教育、医疗、农林水利、生态建设等基础性、公益性方面的投入，着力改变落后状况，但由于财税体制不够完善，地方政府财力有限，基础性、公益性项目建设存在资金缺口，地方需要通过举债弥补资金缺口。二是地方政府性债务管理制度尚不健全，加之一些地方和单位的法制意识不强，违规融资、违规使用债务资金问题仍不同程度存在。三是虽然近年来国家有关部门和地方政府陆续出台了一些加强地方政府性债务管理的相关规定，但在政府性债务的预算管理和风险预警等方面仍显薄弱，制度执行也不到位。

记者问：针对当前政府性债务管理现状，审计提出了哪些建议？各级政府对加强债务管理已采取了哪些措施？

答：政府性债务管理工作关系到地区经济安全和社会稳定，加强政府性债务管理、妥善处理存量债务、严格控制新增债务，对确保经济社会全面、协调、可持续发展，有效防范财政金融风险具有十分重要的现实意义。针对当前我区政府性债务管理现状，审计机关已向地方政府和有关部门提出四个方面的建议。

第一，继续妥善处理存量债务，切实防范债务风险。一是对于政府负有偿还责任的债务，要制定偿债计划，通过预算安排、盘活财政存量资金、加快储备土地等资产变现等方式多渠道筹集偿债资金。二是对于政府负有担保责任和其他相关债务，要按照“谁举债、谁负责”的原则，落实偿债责任。三是对于债务负担较重和偿债压力较大的地区和行业，要制定债务风险应急处置预案，加强债务动态监控，采取有效措施，防止区域性或局部风险爆发。四是积极与债权人沟通协调，合理调整债务期限结构，均衡偿债压力；优化债务资金来源结构，降低融资成本。

第二，健全债务管理制度，规范债务“借、管、用、还”。一是建立健全政府性债务规模控制、举借审批、统计管理、风险预警等制度，合理确定建设发展速度，调整优化财政支出结构，严格控制新增债务。二是加强政府性债务预算管理，逐步将政府负有偿还责任的债务分类纳入预算管理，并报同级人民代表大会审查批准；同时，加强对政府或有债务的监管。三是严格执行国家有关规定，坚决制止政府违规担保和发生新的乡镇债务；除法律法规另有规定外，不得通过回购（BT）、垫资施工、延期付款，以及信托、融资租赁、集资等方式变相举借债务。

第三，建立债务管理责任制，严肃责任追究。一是对政府性债务实行领导负责制，将政府性债务管理和风险情况作为评价各级领导干部任期经济责任履行情况和考核任用的重要依据。二是将政府性债务管理使用情况纳入党政领导干部问责范围，对过度举债、违规融资和使用情况纳入党政领导干部问责范围，对多度举债、违规融资和使用债务资金等行为，应严肃追究责任。

第四，进一步清理规范政府融资平台公司。各级政府及有关部门应按照国务院相关文件要求，按照分类管理、区别对待的原则，继续推进融资平台公司的清理规范工作。对只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，不得再承担融资任务；对其他融资平台公司要充实公司资本金，完善治理结构，提高公司盈利能力，增强自身偿债能力，逐步实现商业运作。

自治区党委、政府高度重视政府性债务问题，从体制、机制和源头上对加强政府性债务管理作出了一系列重大部署。各级政府和相关部门也将积极完善制度，陆续出台新的措施。随着各项政策措施的落实到位和改革的不断深化，相信宁夏有能力切实解决好政府性债务问题，确保不发生系统性、区域性财政金融风险。

记者问：下一步将如何加强对政府性债务的审计监督？

答：下一步，全区审计机关将进一步加强对政府性债务的审计监督，建立起对政府性债务“借、管、用、还”各环节的动态化、常态化审计机制。

目前，宁夏审计厅正在起草《宁夏政府性债务审计监督管理办法》，并将政府性债务审计与财政管理、预算执行、地方财政收支、党政领导干部任期经济责任审计等有机结合起来。特别是按照中央组织部《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》要求，把政府性债务状况作为党政领导干部任期经济责任审计的重要内容，加强审计监督，强化责任追究。通过审计，促进强化和规范债务管理，防范债务风险，提高资金使用效益，完善债务相关制度，充分发挥审计推进完善国家治理和经济社会可持续发展的积极作用。