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粮食安全,国家一号战略

2014-01-23 15:52:58 来源: 时代周报 举报
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本报记者 石玉 发自郑州

粮食安全问题,或许从来没有像现在这样紧迫。

2013年11月底,国家统计局发布公告称,2013年中国粮食总产量达到60193.5万吨,同比增长2.1%。从2004年算起,这已是中国粮食产量连续第十个年头增加。

但据《财经》杂志报道,中国粮食实际已连续多年处于产不足需状态。2008年,中国粮食首次产大于需。但从2009年开始,供求关系又开始变得越来越紧张,是年产仅大于需782万吨。到2010年,又重新进入产不足需状态,当年缺口为352.3万吨。

2013年12月,中央经济工作会议提出了2014年经济工作的主要任务,其中“切实保障国家粮食安全”首次跃升为六大任务之首,粮食安全首次获得高度关注,被提升至2014年国家一号战略

粮食缺口逐步扩大

何为粮食安全?联合国粮农组织的定义是“保证任何人在任何时候都能得到为了生存和健康所需要的足够食物”。要求各国政府采取措施,保证世界谷物年末最低安全系数,即当年末谷物库存量至少相当于次年谷物消费量的17%-18%。一个国家谷物库存安全系数低于17%则为谷物不安全,低于14%则为进入紧急状态。

英国经济学人智库最近发布《全球食物安全指数报告》,指数包括食品价格承受力、食品供应能力和质量安全保障能力3方面,27个定性和定量指标。中国在107个国家中位居第42位,报告将中国列入“良好表现”一档。相对于人均GDP第 52位的排名,中国是为数不多的食物安全水平大幅超越其社会富裕程度的国家之一。

1996年,国务院发布《中国的粮食安全问题》白皮书,明确表示中国能够依靠自己的力量实现粮食基本自给。白皮书提出的立足国内资源、实现粮食基本自给的方针,成为中国至今未变的粮食战略总纲。

目前中国的粮食自给率是否达到95%的既定目标,各方说法不一。

中国社科院农村发展研究所副主任李国祥对媒体表示,预计2014年中国谷物将保持90%以上的自给率,口粮则会是100%自给。此外,近期中央会议提出“适度进口”也表明,粮食进口完全不会威胁到中国的粮食安全。

国务院发展研究中心、农学博士韩俊多年来一直关注粮食安全问题,不久前在其新书—《14亿人的粮食安全战略》中指出,中国大豆进口一路飙升,2012年大豆净进口量达到5838.4万吨的历史最高纪录。不仅大豆需要大量进口,近几年小麦、玉米和水稻三大谷物均为净进口。2012年我国粮食净进口规模达到7748万吨,粮食年度自给率已降至88.4%,其中大豆自给率为18.1%。

粮食的缺口也呈现出逐步扩大的趋势。这是个不得不引人关注的问题。

韩俊在其书中指出,未来25年我国粮食需求增长将显著高于国内生产增加,自给率还有可能有所降低。

国务院发展研究中心在近期出版的《中国特色农业现代化道路研 究》一书中指出,到2020年,按14.3亿人口、人均消费409-414公斤粮食计算,中国粮食的总需求量将达到58487万-59202万吨。按照中国的粮食生产能力计算,届时国内粮食(不含大豆)的供给缺口将在4000万-5000万吨。

鉴于此,前述中央经济工作会议决定实施“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略。要依靠自己保口粮,集中国内资源保重点,做到谷物基本自给、口粮绝对安全。更加注重农产品质量和食品安全,转变农业发展方式,抓好粮食安全保障能力建设,把“饭碗”牢牢端在自己手上。

不过,面对粮食安全问题,也有专家多年来一直坚持“市场化”的解决路径。经济学家茅于轼曾撰文称,“个人的粮食安全依靠市场,国家的粮食安全同样依靠市场,这没有什么本质的不同。世界市场上从来没有缺过粮食,倒是总是生产过剩,为卖不出去发愁。”

茅于轼表示,现在全世界每年生产的粮食总量约为20 亿吨,供给63 亿人口吃用。每年国际间的粮食贸易量为2.4 亿吨,我国如果进口2000 万吨,只占世界贸易量的不到1/10,根本威胁不到别国的安全。单单美国每年出口粮食就达到8000 万吨,日本是粮食进口的最大国,每年进口2500万吨。

加快土地流转保增产

在粮食缺口扩大的情况下,中国如何养活自己?

由于我国18亿亩耕地红线的限制以及城镇化的深入,增加粮食播种面积的空间很小。接受时代周报记者采访的农业专家指出,按照以往经验来看,中国的粮食增产大约2/3依赖于单产水平提高,播种面积增加的贡献约为1/3。目前看来,单产的提高仍有空间。

韩俊在其书中指出,横向相比,我国尽管小麦、水稻和玉米的单产水平已经高出世界平均水平56.66%、56.64%和2.56%,但仍然分别是单产排在前10位国家平均水平的60%、71%和67%左右。未来十年里,美国玉米的单产水平可望翻番。2011年,我国270个早稻万亩示范片亩产比所在县高122.1公斤,950个小麦万亩示范片平均亩产比所在县平均亩产高142.5公斤。

根据《国家粮食安全中长期规划纲要(2008-2020年)》,到2010年,全国粮食单产水平提高到每亩325公斤左右。到 2020年,提高到350公斤左右。通过改良品种和改善生产条件,黑龙江省水稻单产可以提高20%。通过加快改良品种、提高农田生产力、推广现代生产技术和手段等,使我国粮食单产登上一个新台阶。

韩俊还提出提高复种指数的措施。有研究表明,我国南方地区有冬闲田面积2亿多亩可以利用。其中东北区、黄淮海区和长江中下游地区理论可挖掘潜力分别为28%、48%和94%。要通过改善基础设施条件、提高种植业比较效益、健全生产性服务体系,大力挖掘南方地区增加播种面积的潜力。2010年,我国的复种指数为132%,有研究表明,我国理论复种指数可以达到180%以上。

再者,农业经营方式的转变也大有潜力可挖。

韩俊在其书中指出,我国农村合作社的经营规模较大,能够实现适度规模经营。但总体来看,目前的农户加入农民专业合作社的比重仍不到20%,现有农民专业合作社的带动能力还比较弱,平均每个合作社的成员数量仅为 78个。

韩俊指出,扶持种粮大户和种粮合作社的发展,是走有中国特色农业现代化道路的重要途径。但由于政策体系不完善,它们在生产经营方面遇到了多重困难。比较突出的问题包括资金不足,风险不小;土地流转服务不够,长期投入受到制约;很难获得有效的社会化服务,生产经营困难较多等。

“我国农业普遍的分散化经营状态,成本高,所以国内粮食价格远远高出国外,这就导致粮食进口越来越多。强调粮食安全,推进农业现代化迫在眉睫。”艾格农业咨询公司分析师郭会勇告诉时代周报记者。

改变农业经营模式,实现集约化经营、土地流转,是提高农业竞争力、降低农业生产成本、提高产量的普遍共识。据媒体报道,前述中央经济工作会议上还着重讨论了土地流转问题,继续鼓励土地流转、加大土地流转力度将成为农业工作的一个重点。

还有,农业“走出去”战略也大有可为。

韩俊指出,日本在海外已经屯田1200万公顷,相当于国内耕地面积的3倍。尽管经济发展水平比我国低,但印度在非洲国家的农业投资2010年就已经超过42亿美元。截至2010年底,我国企业对外农业投资仅为25.3亿美元,在海外购买或租赁的土地仅为64.41万公 顷,取得的进展确实非常有限。一些国家对外资进入持鼓励态度,如赞比亚计划每省划10万-15万公顷土地用于供外国投资者大规模开发,俄罗斯地方政府和民间对于外资进入持较为宽松的态度。

总体来说,只要战略得当,合作机制比较完善和合理,跨境开发农业资源还是大有潜力可挖的。应将“走出去”作为我国农业发展的一项重大战略,组织相关部门进行专门研究,形成系统的政策框架。

严控地方债

本报记者 严友良 发自上海

在近期正在密集召开的省级地方两会上,地方债问题持续被聚焦。

据时代周报记者统计,部分省市均表态将严控地方债。一些省市的政府工作甚至明确写道:政府性债务规模较大、政府债务风险不容忽视。

值得一提的是,2013年12月30日和今年的1月7日,分别由国家审计署和中国社会科学院发布了关于地方债的两份报告,从中我们不难理解各省在2014年—中国全面深化改革进程的第一年,纷纷下调今年的GDP增长目标,以促经济转型换挡。

“要抓紧建立债务风险预警和应急处置机制,深化财税体制改革合理划分中央地方事权财权,逐步化解债务风险。”国家信息中心经济预测部宏观室主任牛犁说。

事实上,中共十八届三中全会后,中组部印发通知,明确规定要把政府负债作为政绩考核的重要指标。在去年12月召开的中央经济工作会议,亦将防控债务风险作为今年经济工作的六大任务之一,这也是中央首次将防控债务风险列为经济工作主要任务之一。

地方债的“清晰”账本

除了中央的明令外,2013年12月30日国家审计署公布的《全国政府性债务审计结果》也是各省市如此重视地方债的原因之一。

在这份审计署的报告中,中国地方债的账本清晰可见:截至2013年6月底,全国各级政府负有偿还责任的债务20.69万亿元。其中,地方政府负有偿还责任的债务10.89万亿元,负有担保责任的债务2.66万亿元,可能承担一定救助责任的债务4.33万亿元。

17.89万亿元,这是2011年审计署首次组织对地方政府性债务进行了全面审计后,时隔3年又一次明确公布地方债的具体数据。关于审计署的这次重点摸底,有知情人士透露,工作早在2013年8月就已经开始,10月份形成了给中央的报告。

需要说明的是,此前有国家发改委相关负责人在回答记者提问时明确表示,“后两类或有债务并不会全部由政府偿还,这些债务大多有经营收入,只有在被担保人和债务人自身偿债出现困难时,政府才需承担一定的偿还责任。”

报告中还明确提到,目前地方债务呈现以下几个特点:一是债务增长快,三项债务合计比2010年增长了67.3%,年均增长19.7%,远高于经济和财政收入增速;二是期限错配问题严重,2013年7月到2016年到期债务占73.4%,而资金主要投向基础设施和公益性等长期项目;三是越到基层政府债务增长越快,2010年以来省级、市级、县级债务年均分别增长14.4%、17.4%和26.6%。

报告中还提到地方政府负有担保责任和一定救助责任债务增长较快。2010年末这两项债务为4万亿元,而2013年6月末就达到了6.95万亿元,两年半期间累计增长了73.8%,高出政府负有偿还责任的债务6.5个百分点。

更令审计署担忧的是,“债务来源中银行贷款占比下降而信托类等其他来源快速上升”。地方政府性债务中银行贷款占56.5%,比2010年末下降22.5个百分点,而债券发行和信托等其他融资方式占比分别为10.3%和33.2%,分别比2010年末提高3.2个百分点和19.3个百分点。

“2008年金融危机以来,各地为刺激经济发展,成立了各类名目的城投融资公司,多数地方政府以土地作为抵押撬动资金,出现了多个融资平台资产重复抵押,银行多头授信、重复贷款等问题。最近又有了新的变化,BT模式债务数据超过城投债,而BT债务以短期为主,风险比较大。”此前财政部财科所副所长王朝才在接受时代周报记者采访时说。

部分地区债务压力较大

此次审计署公布的结果从政府层级看,省级、市级、县级、乡镇政府负有偿还责任的债务占整体负偿还责任债务比重,分别为16.3%、44.5%、36.4%和2.8%。

然而,在审计署公布的近18万亿地方债务中,各省债务数据分别是多少,现在仍是秘密。

正是如此,1月7日,中国社科院与中国金融学会联合发布《2013中国地区金融生态环境评价报告》为我们管窥各省地方债的具体情况提供了一个参考。

中国社会科学院副院长李扬在报告会上提到,根据周小川行长提出的“金融生态”的概念,中国社会科学院自2004年起开展了对中国地区金融生态环境评估的研究工作,构建了中国金融生态监测评估体系,并连续发布多份年度报告。

《报告》显示,上海、北京的金融生态环境最优。二级是浙江、广东、江苏、福建、天津、重庆,三级是辽宁、安徽,四级是河北、 吉林、湖北、内蒙古、江西、山西、湖南、海南,五级是陕西、新疆、黑龙江、青海、甘肃、贵州。

该报告强调,尽管我国地方债的系统性风险总体可控,但局部的流动性风险不容忽视。《报告》中写道:当前非金融部门债务率上升过快过大,是影响金融生态良性发展的重要问题。根据社科院对中国非金融部门债务率的测算显示,截至2013年3季度,中国的非金融部门债务达到了GDP的2.03倍。

“从2012年下半年开始至2013年9月的15个月时间内,中国非金融部门债务率上升了32个点,社会融资总量的增速一直显著超过名义GDP增速,特别是地方政府融资平台债务激增和影子银行的信用膨胀尤为突出。”李扬说。

1月10日,有媒体就公布了江苏城投债的数据:江苏城投类国有企业城投类债券数量为326只,总额为4199.6亿元,远高于其他省份,其中321亿元将于2014年内到期。

还有媒体统计,近年来包括南京、成都、合肥、昆明、长沙、武汉、哈尔滨、西安等9个省会城市的负债率超过100%。其中,最高的甚至高达189%。

“地方财政过紧日子的一个重要压力来自各种地方性债务。前面到期的大量债务尚未还清,规模不小批次不断的新到期债务又滚滚而来,导致各种地方性债务数量像滚雪球般越来越大。”王朝才说。

转变地方融资方式是关键

无论地方政府的规模是大是小,集中还款风险都近在咫尺。从审计署公布的报告看,从资金结构看地方政府贷款中54%的期限在5年以上,2011年到2015年期间,大量地方债将进入还本付息期,2010年底地方政府性债务余额中,2011年、2012年到期偿还的占24.49%和17.17%,2013年至2015年到期偿还的分别占11.37%、9.28%和7.48%,2016年以后到期偿还的占30.21%。

正是如此,债务问题频频列入各地的《政府工作报告》。

事实上,在1月7日《2013中国地区金融生态环境评价报告》的报告会上,一些专家同样开出了“药方”: 转变地方融资方式。

德意志银行大中华区首席经济学家马骏就指出,“我国应逐步建立比较透明的、尤其是以市政债为主体的地方投融资模式。”

所谓市政债,一般是以政府税收等一般财政收入或项目收益为偿债来源,主要用于城市基础设施建设的债券,发行主体是地方政府或者授权机构。

“通过发行市政债融资,一方面可以运作周期较长的项目,在较大程度上帮助地方政府筹集资金、缓解城镇化建设过程中的资金困难。另一方面,此举以地方政府或者授权机构为发行主体,以政府税收等一般财政收入或项目收益为偿债来源,可促使地方政府以往隐性的、不规范的债务转变成显性的、规范的债务,避免盲目‘上马’项目导致的风险。”李杨说。

值得注意的是,在另一些专家看来,政府的态度才是重中之重。

“地方债务亦是一把双刃剑,如果处于可控范围,则正向作用明显;倘若失控,则后果不堪想象,刀锋的威力同样会带来灾难性后果。全国有2800多个县,绝对多数的县都在发债。由于进入还债高峰,现在不少地方政府的财政已进入‘拆东墙补西墙’、循环举债的周期—为了还过去的旧债,只有又发新债。这种演变将会导致中国经济进入危险期。”安邦首席研究员陈功指出。

netease 本文来源:时代周报 责任编辑:王晓易_NE0011
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