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陈锡文: 推进土地制度改革将调整现行法律法规政策

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新华网北京1月22日电(记者 底东娜)1月22日上午,国务院新闻办举行新闻发布会,请中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文,中央农村工作领导小组办公室副主任唐仁健介绍全面深化农村改革、加快推进农业现代化的有关情况。陈锡文介绍,1号文件对三中全会《决定》中提到的农村土地制度改革作出了具体的安排,推进土地制度改革会涉及到现行法律法规政策的调整。

[记者]为了这次深化农村土地制度改革,需要哪些法律法规随之作出完善调整,比如说《土地管理法》很多次被列入当年人大立法的修改范围,但是又不了了之。比如说它的下位法集体土地征收补偿条例,这个大家都很关注,但是目前也没有具体的出台时间表,请谈谈这方面工作的进行情况和您对这个问题的看法。

[陈锡文]土地制度改革,很多人都说十八届三中全会的《决定》中是个很吸引人的亮点,这次三中全会之后,无论是在中央经济工作会议上,在中央城镇化工作会议上,还是在中央农村工作会议上,中央领导同志的讲话中也都特别强调。这个1号文件可以说是对三中全会《决定》中提到的农村土地制度改革作出了具体的安排,当然推进土地制度改革都会涉及到现行法律法规政策的调整。从三中全会提出的要求看,主要是几个大的方面:

[陈锡文]第一方面,符合规划和用途管制,这样的农村集体经营性建设用地允许进入市场,和国有土地享受同等权利和同等价格。这是一个非常大的政策。实际上要修改的法律,我个人认为,《土地管理法》里肯定有,土地管理法规定农民集体建设不能以任何方式出让、转让等方式给别人作为非农建设用地,这就需要改,就是土地管理法第63条规定,实际上就需要作出调整。另外,我想大家也看到,包括宪法第10条规定,城市土地属于国家所有,如果说进入市场的这部分土地是在城市规划区范围之内,今后的城市土地就不完全是国家所有,也会有集体所有。所以,这是一些非常重大的法律修订。因此,中央特别强调对土地制度改革牵一发而动全身,必须谋定而后动,必须非常慎重稳妥地推进试点。

[陈锡文]这次的一号文件就非常明确提出,要求有关部门抓紧研究制定这方面试点方案。按照这个规定,能够进入建设用地市场的集体经营性建设用地,数量其实并不是很大,因为它有前提限制,就是能不能进入必须符合规划和用途管制,就是说如果不符合规划,是不可能进行的。可以进入的不是所有的农村土地,而是集体经营性建设用地。集体经营性建设用地分三类,有宅基地、公共设施和公益性用地,还有经营性用地,就是乡镇企业用地。也就是说,只有当符合规划和用途管制的土地,比如乡镇企业用地、集体经营性建设用地,这部分土地才可以直接进入市场。可以想像,我们在城镇扩展过程中或者在工业园区扩大过程中,如果规划修改了,有一部分农村土地要变成城镇建设用地或者农业建设用地的时候,这里头符合规划用途管制的农村集体经营性建设用地,要和国有土地有同等权利。到底怎么做,这件事情非常复杂,有关部门正在研究制定方案。打个比方,如果这一个乡镇的地被规划为进入城镇建设用地了,那么在这个乡镇里有三万亩土地,有各种各样的用途,有耕地,有农用地,有农村建设用地,但这里面只有农村建设用地里面符合规划和用途管制的集体经营性建设用地,这部分说得通俗一点就是不征收了,转成城市建设用地,仍然保持农民集体所有的性质,这是需要进行试点的。试点的结果才能决定这个法修不修,怎么修。这是需要考虑的一个方面。

[陈锡文]第二方面,考虑农村农民土地承包经营权抵押担保的问题,这也是长期以来一直争论的问题。这次的《决定》,根据三中全会的精神,明确写了,在明确集体所有权,稳定农户承包权,搞活土地的经营权的基础上,允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。如果这一条要实行,不仅仅涉及到土地的法律法规有的要修改,而且要涉及到担保法。因为担保法中规定原来是不许的,但是过去没有考虑到农村的耕地,农户承包的土地可以实行三权分离,过去只考虑两权分离,所有权和承包经营权分离了,现在又提出承包权和经营权还可以分离,去抵押的就是经营权,而不是承包权。承包权大家都知道,什么样的农民可以承包本集体的土地呢?就是本村的农户才可以承包,所以它是一个成员权,成员权怎么去抵押呢?但是经营权可以,农户自己经营这个土地,他可以拿经营权去抵押,把经营权流传给了别人,别人在得到他同意下,经营权也可以去抵押,但这也涉及到法律的调整。

[陈锡文]第三方面,三中全会中提出的农民住房财产权的抵押、担保和转让,这个事就更复杂一些。《决定》里讲到住房财产权,没有涉及到地,但是所有人都知道,地和房是不可分的,你这个房屋产权证一定包括土地使用权在里面,现在我们提到的农民住房财产权到底是不是包括批准给农民使用的宅基地使用权?这个还需要进一步探讨。因为宅基地使用权,按照现在的法律规定,只有本集体组织的农民才有权申请,不要说城里人,就是隔壁的村也不能跑到这个村申请宅基地,所以这个事情比较复杂。所以三中全会《决定》中非常明确,选择若干试点,审慎稳妥地进行推进。如果这个事情在推进过程中提出一系列各种各样的问题,要在试点中化解它。你刚才讲到,很多事情都涉及到法律,而我们要建立一个法治国家、法治政府、法治社会,改革也必须在法制化的轨道上推进。从法制化轨道推进来看,有些东西要突破现行法律法规怎么办?从已有的35年改革经验来看,有三个办法,第一,这些改革措施、改革要求是中共中央全会提出来的,所以中国共产党作为执政党,党中央有权向人民代表大会提出修法或者立法的建议。

[陈锡文]很多人了解到,1998年中共中央召开十五届三中全会,那个全会的《决定》叫做《中共中央关于农业农村若干重大问题的决定》,提出了加快制定相关法律,赋予农民长期而有保障的土地使用权。人大常委会就根据中共中央的这个建议,后来就出台了《农村土地承包法》。所以第一,中共中央可以向人大常委会提出修法建议,这是一个办法,修了全国实行。第二,去年大家都经历过的,上海自贸区的建立,涉及到有一部分法律在一定的阶段内在自贸区内不实行,涉及到三项法律,不实行这个法律,要经过什么手续呢?国务院研究同意之后,报请人大常委会审议,人大常委会同意有三项法律在三年内在上海自贸区范围内不实行,根据这三年的实验,如果它可行,就修改法律,如果不可行就退回去。第三,在改革初期,1984年,全国人大常委会授权国务院,为了推进改革,在局部地区突破个别的法律法规的限制进行试点。所以并不是说所有法律都得修改了才能去做,你如果是搞试点,可以在局部地区现行法律没有修改的情况下,经过一定的法律程序去推进。经过一定的试点之后,再总结经验,如果认为这些办法好,现有的法律法规不合适就改现有的法律法规,也有的可能觉得这个还不能动,就可能再延续。实际上我自己理解到,涉及到的法律是非常多的,不仅仅涉及到农村土地问题,还涉及到其他很多的方面。比如说抵押金融就涉及到金融,涉及到担保,入股就涉及到公司法,所以有关部门目前正在按照三中全会的要求抓紧清理,我们要推出这些重大改革,会涉及到哪些法律法规和政策,依据这些法律法规政策所涉及的对农村经济社会影响的不同,来确定试点的范围,来确定什么时候通过什么方式批准地方进行试点。当然如果不涉及现行法律法规的,《决定》里讲了,鼓励地方先行先试,但是涉法的改革一定要经过一定的程序得到批准。

(原标题:陈锡文: 推进土地制度改革将调整现行法律法规政策)

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