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上海城市转型的历史视角

2014-01-21 07:52:41 来源: 东方早报 举报
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上海城市转型的历史视角
  大上海计划图(1931年)。
上海城市转型的历史视角
  上海行政区鸟瞰图(1934年)。 本版图片 作者提供

魏枢

自1843年开埠以来,在160余年的发展历史中,上海曾经有过三次重要的大转型,不但从根本上改变了城市的面貌,一定程度上还带动了整个国家和社会的转变,影响深远。可以说,上海的历史就是一部城市转型的历史。回顾这一延续至今的历史过程,研究其背后的路径选择与制度分析,考察其效用,不仅有助于我们更好地理解过去,对于上海未来的发展同样具有重要的借鉴意义。

一、城市转型的时空轮回

上海的第一次大转型发生在近代。近代中国面临的是“三千年未有之变局”,也充满了新旧观念的冲突、东西文化的碰撞。近代上海的城市发展,正是这一历史性剧变的突出代表。1842年鸦片战争后,英国强迫清政府签订了《南京条约》,上海被辟为五口通商口岸之一。上海在1843年11月17日正式开埠,被迫打开了闭关锁国的大门,也带动了整个国家从封闭的农业社会向现代国家的艰难转变。在短短几十年里,上海由一个滨海的县城,变成了人口超过几百万的大都会。在经济上,上海已是中国对外贸易的首要港口和中国最大的工商业城市,也是中国乃至整个远东地区的工商业、金融和贸易中心;在政治上,上海是诸多政治理念和政治势力活跃的中心舞台,对近代中国政局变化有着举足轻重的影响;在文化上,上海是西学东渐的桥头堡,是中国近代文化的发源地和中心之一,影响深远;在制度上,上海借鉴租界先进的管理制度,推动了上海市民文化和市民社会的形成,促进了中国近代的制度变革;在城市建设上,上海是创造了诸多奇迹的魔幻之都,是近代最有魅力的城市之一。

20世纪20年代是上海城市的黄金时期,上海工业、贸易、金融等都达到了历史的最高峰。20年代末期,由于国内外经济形势的急遽变化,上海的经济开始逐步衰落。1929年秋,世界性的经济危机全面爆发,也波及到了上海,上海经济遭到重创,直到1935年才开始逐渐恢复。城市高速发展累积的问题也日益严重。长期以来港口淤塞的危机,使上海远东第一大港的地位岌岌可危。华洋分治的城市机构和管理体制,城市长期以来缺乏长远规划的无序建设,租界和华界的两极分化,上海城市人口的急剧增加和城市规模的不断扩大等导致了严重的城市问题。国民政府为此提出了宏伟的“大上海计划”,渴望以建设新城的方式解决上海城市发展的问题。历史没有给予上海太多的时间,随着第二次世界大战的全面爆发,“大上海计划”宣告失败,上海第一次城市转型黯然落幕。

上海的第二次转型发生在1949年以后。随着人民政权的进一步巩固、苏联发展模式的全面引入和社会主义改造的完成,中国开始通过计划来指导生产和消费,昭示着计划经济时代的来临。除了与苏联为首的社会主义国家的交往,中国基本关上了对外开放和交流的大门,试图通过发展工业来带动国家的发展。上海的城市发展方向,由以前的综合性城市,逐渐转变为单一的工业城市。上海也由过去远东的金融、文化、商业中心,转变成为了一个全国性的工业中心,是整个国民经济的重要支柱。国家和政府的投资方向主要集中在生产领域,却忽略了基础设施的建设,生产性投资与非生产性投资的比例严重失衡,导致城市住房建设、公共设施严重滞后。

上海的第三次转型以1990年浦东开发为标志,绵延至今。浦东开发,标志着中国全面的经济改革和对外开放,也是上海再一次实行市场经济,重新加入全球分工体系的重要举措。浦东开发的宏伟计划,得到国家强有力的政策支持和国内外大规模投资的涌入,产生了爆发性的效果。浦东开发使上海积极地参与到全球化的竞争中,在经济、金融、贸易、国际航运等方面取得了极大的发展,增强了上海的综合服务能力。以上海为龙头,整个长三角地区的城市建设、产业集聚、经济增长和结构转型都实现了跨越式发展,成为国家经济增长的重要引擎。

上海的三次大转型的发展轨迹勾勒出城市由封闭到开放,由衰败到繁荣,由落后到领先的时空轮回。如果我们把近代以来上海寻求国家富强和民族振兴的举措视为具有连续性的社会进程,可以认为浦东开发只是重启并加速了这一过程,并且还没能真正实现和完成,转型依然在继续。

上海是整个中国近代以来城市发展的缩影,上海的三次大转型有被动的,有主动的,政治制度也大相径庭,然而在城市发展模式上却体现了某种程度的连续性,政府角色和土地政策在其中起到了关键的作用。近代以来的政治制度、土地制度、房地产制度、政府权力机构与城市规划紧密的结合在一起,形成了独特的城市发展模式,成为政府权力运作的重要组成部分,是研究中国城市现象的钥匙。近代以来上海的城市发展模式的形成和发展,虽然始于对西方城市发展理论的引入,但由于种种原因,从一开始就具有明显的倾向性。在对西方理论引入的同时,相关的权力制衡机制、民主决策机制、市政管理机制、保障和申诉制度等却没能得到足够的重视,也很难保证市民的公众利益。某种意义上“中学为体,西学为用”的模式,直到今天依然在顽固地起着决定性的作用,并且有个新的名字叫“中国特色”。

二、中西之间的近代转型

近代上海,是西方的政治制度与中国传统文化碰撞和融合的时期,并在很长时间内采取了两种并行的政治制度。租界将西方的政治制度和法律体系引入上海,带动了上海的现代化转型。租界采用了以法制和议会制的管理体制,制定中外居民共同遵守的管理条例并严格执法。租地人会议通过年会和特别会议掌管工部局预算、执照发放、确定特征捐税、选举地产委员等重大事宜,是租界内具有立法和监督职能的实际的最高权力机关。租界相对健全的法制制度和民主的管理制度,能够保证在城市发展中,租地业主大多数人的利益能够得到保障。建立在西方私有制基础上的物权,保证租地业主的基本权力不致受到侵害,能够充分行使自己的权力。租界掌握了当时上海发展的关键因素,以控制港口、控制贸易等方式掌握了上海的经济命脉,也成为城市发展的有力推手。在都市计划、道路建设、基础设施建设、建筑设计、建筑施工等方面,租界一直走在上海的前列,将国际上的新技术和新材料几乎是同步引入到上海,是城市快速发展背后坚实的技术支撑。更重要的是,租界局势相对稳定,在上海近百年的动荡中,租界在绝大多数时候都稳如泰山,很少受到波及,很自然的成为国内外资本的避风港。这也是近代上海在乱世中始终能保持相当速度发展的重要原因。

受到租界的影响,从清末开始,上海华界就曾多次试行地方自治和民主制度,但始终没能成功。到了1927年,随着上海特别市的成立,地方自治和民主制度事实上都已经彻底结束,上海市最终采用了市长负责的集权制度,并通过法律的形式将其合法化。国民政府的法律制度总体上是不完善的,当时的政治形势也不是实施法律的理想环境。国民政府虽然也试图将城市管理纳入法制化的轨道,设置了很多新的机构,编制了相关的法规和政策,建立起了较为完整的政府管理机构,但在公平性与稳定性上与租界相距甚远。国民政府的土地制度虽然比以往已大有进步,但政府权力过大、土地产权不稳定、个人合法权益得不到充分保障的情况并未得到根本改观。国民政府先天的孱弱,更致使华界缺乏稳定的发展环境和有力的制度保障,战乱不断,强权横行,军阀、官吏漠视民产,巧取豪夺的事件时有发生。

从某种程度上讲,上海城市近代化转型的过程,就是一个重新发现和划分城市土地价值的过程。自上海开埠以来,大量的农业土地转换为城市用地,土地作为独立的商品,在上海历史上第一次形成了规模化的土地市场和房地产市场,土地利用的性质和价值也发生了根本性的变化。土地的价值不再取决于土地本身产出的价值,而更多取决于土地使用的性质和所在区位。城市土地价值的发现,使土地及相关房产的税收逐渐成为市政当局的重要财源,最后物业税成为租界最主要的收入,想尽办法扩大收费范围,增加和提升城市土地价值是市政当局的自然选择。早期租界的越界筑路,华界的自开商埠,事实上都是对城市土地及其相关价值的竞夺。

由于上海得天独厚的区位条件和种种优势,背靠长江流域的广阔腹地,加上难以复制的发展机遇,上海逐渐成为近代中国最繁华的城市,并在城市建设上取得了辉煌的成就。但租界管理范围和权力都是有限的,难以实施长远的规划,越界扩展和将华界的土地证转化为道契也遭遇到越来越大的阻力,对于港口和大型基础设施建设无能为力,更不可能站在整个上海的角度来考虑城市未来发展的问题。随着城市人口的急剧增加和城市规模的不断扩大,租界和华界各自为政的市政格局、复杂的土地权属、混乱的土地开发状况,越来越不适应城市的发展的需要。加上上海外向型经济对外部经济环境的依赖,到了1930年代,当世界性经济危机袭来的时候,上海的城市发展事实上已成为强弩之末。此时租界的地产投资热度持续上升,房地产价格的暴涨使城市依然维持了繁荣的假象,但衰落的态势已逐渐明显。

国民政府提出的“大上海计划”就是在这一关键的历史时期,试图改变上海城市命运的奋力一搏。国民政府试图通过以建设新的深水港和铁路总站等大型基础设施为推动力,在今天的江湾五角场一带建设规模宏大的新城,为上海城市发展注入新的活力。但由于南京政府对上海竭泽而渔的盘剥,使得市政府始终处于财政极度紧张的状态,能够用于城市建设的资金极为有限。市政府转而利用自己的强制权力,开始实践一种新的城市发展模式,利用大规模的建设计划以及土地投机来推动城市建设的发展。这种模式的关键在于土地财政,或者说土地投机。市政府充分利用自己对土地的强制征收权,采用赤字财政获得资金,强制性大片征收土地原始价值较低但具有增长潜力的区域,通过基础设施建设将其变为熟地,并通过种种方式提升土地价值,部分自主建设,部分对外出售,从中获取利益。从某种意义上,“大上海计划”也开启了近代中国城市发展的潘多拉之盒,如果没有足够的制约,城市发展将不可阻挡地沦落为权力集团谋求城市利益的工具。

由于未来预期收益的不确定,这一发展模式存在极大的风险。一旦计划失败,全体纳税人、银行和债券持有者将为这一结果付出代价。“大上海计划”就是一个典型的例子。市政府贷款和公债的偿还,除了市财政收入外,极端依靠土地财政,如果运作过程中出现问题导致资金链断裂,市财政将会因此受到极大的冲击。由于新商港和铁路改线等工程迟迟没有进行,江湾地区的区位条件没有得到根本改善,城市中心将向北转移的趋势并没有出现,导致土地运作的结果并不理想,地价没有疯涨,吸引投资也不太成功,投资商普遍选择租界,而不到国民政府极力推动的大上海市中心区域。市政府先后投入近1000万元进行新城建设,最后土地财政的收入不过400余万元。由于相关的功能区始终没有发展起来,新城建设也

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netease 本文来源:东方早报 责任编辑:王晓易_NE0011
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