工作十年，不好意思说自己是干计生的

胡云

我从2004年开始，就在东部某沿海城市从事人口和计划生育工作，主要做计划统计工作。至今已近十年。我所在的部门并不直接办理计划生育手续，不过也承担计生政策咨询答疑的一部分工作。

“单独两孩”放开后，打电话或亲自前来计生部门咨询相关政策的人多了不少。尤其是，有一些人已经怀孕了，在她们刚怀孕的时候，国家放开“单独两孩”的政策还没有出台。这些人问我们，现在怀孕行不行。我们一般都答复可以。因为尽管地方条例还没有修订，毕竟中共十八大的政策已经确定了，现在对这种情况以批评教育为主，算是执行上的与时俱进。

放开“单独两孩”影响有限

在总体生育意愿不高的情况下，仅仅放开“单独两孩”，就相当于只限制了很少一部分人。从行政的角度而言，这是很不公平的，也是缺乏效率和必要性的。

城市放开“单独两孩”，会不会对城市未来的户籍人口数量造成很大影响？就在今年计生系统和卫生系统合并之后、城市放开“单独两孩”之前，我所在的城市进行过一次生育意愿调查。其结果主要表明，人们的生育意愿远低于现行政策生育率。实际上，无论在全国层面，还是对于我们当地，放开“单独两孩”的影响都非常有限。

在放开城市“单独两孩”之前，“单独”政策在农村实行的面已经比较广，夫妻双方如果均为农村村民，则只要一方是独生子女，就可以生二胎。但实际上，农村的生育水平并不高。而在城市里，独生子女比重很大，大部分的人都满足条件，适用双独生二胎的政策。如此，放开“单独两孩”之后，对城乡的总和生育率（一地的妇女在育龄期间，每个妇女平均生育的子女数）也不会造成特别大的影响。

就全国及我所在城市而言，假设符合条件的人都选择生二胎，对总和生育率的贡献最多增加0.4左右。中国各城市这个数字的差异不大。目前大部分沿海城市户籍人口的总和生育率不超过1。也就是说，即使按照最大值1，再加上0.4，也不过在1.4左右。

总体而言，在每个家庭至少可以生一个孩子的情况下，实际的结果是每个家庭平均生了不到一个。在这种情况下，即便完全放开，又会有多少家庭愿意多生呢？所以，放开“单独两孩”，影响不会特别大。这种情况在沿海城市是比较普遍的。

当然，肯定也有一部分家庭能真正享受到这个政策。我们推算，“单独两孩”放开后，600万人口规模的城市，5年之内最多增加出生4万人，每年平均多增加8000人，压力并不大，远远谈不上人口高峰。沿海城市情况都差不多。根据我所在地区的网络调查情况，符合条件的城市家庭中，选择肯定生二胎的比例大概10%，还有30%的家庭犹豫不决。不愿意生，主要还是经济和观念问题。

我们推算，在“单独两孩”之后，完全放开生育，我所在城市总和生育率增加不到0.1，影响很小。所以，仅放开“单独两孩”，是一种非常谨慎保守的调整。目前，沿海城市的老龄化情况都非常严重，为了调整人口结构，应该鼓励符合政策的人生育。应该因地制宜，给地方更大的灵活性。

以前大家对流动人口有 “超生游击队”的印象。但小品中描述的现象，与目前大规模的统计观察结果并不一致。原计生委流动人口司（现卫生计生委流动人口司）最近两年的调查发现，流动人口的生育率与其迁入地和迁出地的生育率相比，前者实际上更低。因为流动人口在迁移中，会受到房子、经济条件、夫妻异地等方面的限制。

在总体生育意愿不高的情况下，仅仅放开“单独两孩”，就相当于只限制了很少一部分人。从行政的角度而言，这是很不公平的，也是缺乏效率和必要性的。

比如，认定“独生子女”身份一事，就常常比较难办。还是在原先执行城市“双独”政策的时候，有人来申请二胎指标。他必须凭独生子女的身份，才能得到这个指标。但我们对他独生子女的身份难以认定。这是因为，他的父母很早就离异了，其母亲又出国了。按现行认定方式，在父母离异的情况下，需要看他有无同父异母或同母异父的兄弟姐妹。如果有，则他不能算独生子女。现在很多人离婚之后，就不和对方联系了。于是，在找不到出国一方的情况下，我们就无法认定其独生子女身份。既然无法认定，这个政策执行起来就很难。可想而知的是，现在的“单独两孩”，在执行当中也会是一个让人难办的标签，尤其是面对父母离婚的情形时。

生二胎与人口竞争

人力资源匮乏是总体状态，目前二线城市之间的竞争已经比较激烈。再过十年、二十年，争夺人力资源的难度可能更大。中国的很多城市，可能都要面临人口基数不足的状态。

城市有很多人认为，不愿意生二胎的一个主要理由，是一般家庭收入负担不起。但恐怕不能这么简单地看待。我们以前做生育意愿调查时，会把“家庭收入”作为一个变量列入。而今年国家做的生育意愿调查中，这个指标并未被列进去。大概就是因为其影响并不太大的缘故。在现实中，愿意生二胎的人群，是非常多元化的。以前计划生育工作中经常强调，名人富人超生和“越穷越生”，但从调查数据来看，没有这么大的差异。

多生一个孩子，对城乡普通家庭而言，生活质量肯定要被拉低。但另一方面，也可以把多生一个孩子，当作对家庭和社会进行一种人力资本的投资。人刚出生是要消费的，长大之后才能生产。过去计划生育的主导思想，是认为多生孩子会造成人口增加、人均资源减少。基于此，还要征收社会抚养费。但从实际情况看，所有发达的地区都是人口密度高的，没有听说人口密度低的地方因人均资源丰富而比较发达。

计划生育背后是“控制人口”的观念问题。这个观念需要与时俱进。有些人遇到交通拥堵等问题时，往往很简单地说，就是因为人太多。其实我们想想，根本不是这么一回事。用公共交通来说，正如《东方早报·上海经济评论》黄有光分析的，人太少的地方，根本无从开展公交系统，很多产业需要人口达到一定密度才能做。很多问题，不是人太多而导致，而是其他方面的因素造成，比如导致交通拥堵问题的一个重要原因，就是出租车市场没有开放、公共交通不发达。

北上广深等一线城市，采取限制迁入的政策，主要是考虑到对公共服务等方面的影响。但是，很多城市都是求人口增长而不得的。在做“十二五”规划时，不少城市都做了一个千万级别人口的规划——因为考虑到大规模人口才符合一个现代化大都市的特征。目前只有苏州实有人口超过1000万，南京等许多城市已经放弃了这个目标，因为没有那么多人口进入这些城市。

未来城市之间的人口竞争会日趋激烈。人力资源匮乏是总体状态，目前二线城市之间的竞争已经比较激烈。再过十年、二十年，争夺人力资源的难度可能更大。中国的很多城市，可能都要面临人口基数不足的状态。

计生工作意义的转变

有些干部已从计生岗位换到了卫生系统的其他岗位，原计生的部门也相应撤了一些。另外，大部分人之所以比较高兴，还因为从一般感觉上来讲，做和卫生有关的事，相比做与计生有关的事，听起来似乎要更好一些，或许也可以说是体面一些。

计生工作原先的意义，是否已经淡化了，或者说要转向公共服务？从计生系统和卫生系统机构合并来看，确实有这样的倾向。

原先计生系统的某些工作人员，确实是计划生育政策变革的阻力。一些干了20年、30年计划生育工作的人，习惯于传统的计划生育思维，他们认为一定要“控制人口”。要改变他们原先对计划生育工作的观念，改变执行当中的做法，是非常困难的。他们已经习惯了用二三十年不变的规定来办理生育手续。甚至现在大的规定已经出来了，在地方细则未出之前，这些基层计生人员还是用老的方式办理。

比如初婚初育，按照一般地方条例要求，要出具双方户籍所在地计生办或单位的证明来办理准生证手续。但现在人口流动很常见。对于流动人口，现在是属地化管理。可实际上，全国现在还没有统一的管理系统。户籍所在地声称不了解情况，人不在这里住，应由常住地来管，但常住地就说，条例规定要户籍所在地来管。两边就成了扯皮的状态。

地方条例通常还规定了办理准生证的一种办法，是单位出具介绍信。以前单位绑定在计划经济体制下，其开具的证明还比较有效。而目前的现实状况是，一些外资企业不给开具这种证明，一些小公司却随便给人开。还有很多人是集体户口，落在人才中心，但人才中心只管理档案，也开不了这个初婚初育的证明。这种情况下，一些基层计生人员还坚持要介绍信。有的人在好几个地方工作过，一些基层计生人员甚至还会向他们要每一处的婚育证明情况。

按照程序来说，严格执行也没有什么错，但这总有一个度。以前媒体报道过要盖多少章才能办下一套生育手续这类事情，其中大部分是因为这一批人的苛刻造成的。比如，规定计划生育手续可以在男方或女方所在地办，正常人都知道，意思是说在两边办都行。但到了现实执行时，一些基层计生人员称，只在女方所在地办，男方所在地不给办。因为女方怀孕看得到，方便计生管理。这类给群众造成麻烦的情况特别多。根据国家卫生计生委12月出的指导意见，把信息系统建好，实现异地办生育手续，大概需要等到2020年。

部门合并之后，改革就容易了一些。对于卫生系统和计生系统合并的这项机构改革，我接触的大部分计生系统工作人员是很欢迎的。因为在这之前，他们都不知以前的工作方式可以持续多久，万一撤销了计生系统，以后要怎么办，有朝不保夕之忧。现在他们就没有后顾之忧了。现在，有些干部已从计生岗位换到了卫生系统的其他岗位，原计生的部门也相应撤了一些。另外，大部分人之所以比较高兴，还因为从一般感觉上来讲，做和卫生有关的事，相比做与计生有关的事，听起来似乎要更好一些，或许也可以说是体面一些。我自己干计生这么多年，有时也不好意思说自己是干计生的。

不过，要说转向公共服务，计划生育系统能提供的优生优育服务，卫生系统也都能提供，比如通过医院和妇幼保健院等渠道，人们都可以咨询、检查身体等。而计生系统的另一些公共服务，如自上而下发放避孕药具等，因发放成本特别高、药具质量相对差，且可以从市场方便取得，在城市也已失去了必要性。或许在农村还有些用处。目前系统既然已明确合并，可能10年后会取消计划生育机构。

避孕、计划生育与女性地位

我认为，从整体上看，如果提供可以自由选择的避孕方式，女性的地位可以上升，未必要通过强制的计划生育。

还想补充的是，一方面，发展本身降低生育率，另一方面，相比东亚文化圈，中国最大的特色是女性劳动参与率高，这也是降低生育率的重要因素。中国女性很少有在家做全职太太的。因为女性要去工作，所以生育第二个孩子的愿望很低。无论在中国的城市还是乡村，都是如此。

也有人说，因为计划生育，一个家庭只能生一个孩子，迫使家庭不得不让女性接受教育，客观上提高了女性的地位。但我认为，从整体上看，如果提供可以自由选择的避孕方式，女性的地位可以上升，未必要通过强制的计划生育，比方说，如果家庭偏好男性，因为计划生育只生了女孩，母亲的地位会因此提升么？

现在很多人关心社会抚养费的用途，实际上是收支两条线，罚款都会缴到国库。征收社会抚养费的时候，所有个案都会立一个案卷，是有案可查的。可能发生问题的环节在于，罚款可采取5-10倍的自由裁量权，某些寻租空间其实是在这里产生的。

（作者系东部沿海某市人口计生委工作人员，应受访者要求化名。以上内容由《东方早报·上海经济评论》记者王昀采访整理。）