国土资源部有关负责人谈土地承包经营权再分离

(记者王立彬)中央农村工作会议指出：“要不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式，落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权”。国土资源部法律中心主任孙英辉在接受新华社记者专访时说，农村土地承包权和经营权分离正式提到农村土地制度改革层面，此举将释放巨大改革红利。

农村土地承包关系向国家赋权重大转变

记者：为什么要将农村土地承包权和经营权“再分离”？

孙英辉：上世纪80年代初，我国建立分包到户的家庭联产承包责任制，承包经营权从农民集体土地所有权分离，实现“一权变两权”，是土地承包经营权第一次分离，充分调动了农民劳动积极性和生产经营自主性，大大提高了农业生产效率。

承包经营权结构一次分离解决了农地生产过程中的效率问题，但未有效解决农地资源优化配置问题。目前，大量农村劳动力向二三产业转移，农村社会结构深刻变动，农业规模化经营要求土地流转，改变“人均一亩三分地”土地细碎化现象。而很多农民担心承包经营权流转出去，就要不回来了，宁撂荒不流转。“有田无人种”、“有人无田种”并存，严重影响资源配置效率。经营权从土地承包经营权二次分离，是对农村经营主体变化、农地流转等生产力发展要求的适应性调整，有利于农村生产力解放。

记者：现实实践情况怎样？

孙英辉：上世纪90年代以来，农村土地所有权、承包权和经营权三权分离探索已在各地展开。重庆、江西、浙江、安徽、四川等地通过出台文件，鼓励集体土地所有权、承包权和经营权分离，稳定承包权、搞活经营权，规范土地承包经营权流转。湖北通过地方性立法，确认承包权、经营权两权分离，促进土地流转。农村土地承包经营权二次分离有强烈的社会诉求和深厚的实践基础。

截至今年上半年，全国农户承包土地流转面积达到3.1亿亩，已占到家庭承包耕地面积的23.9%，其中近80%是以转包和出租等方式流转。实质发生的承包权主体同经营权主体分离，双方关系仅靠合同约定，易发生纠纷，权益保障程度低，对制度设计提出新要求。

在坚持农村基本经营制度中不断创新

记者：如何认识“变”与“不变”的统一？

孙英辉：二次分离是在农村经济不断发展背景下，适时调整土地产权关系，改善土地资源分配结构的内在要求，是农村生产关系适应生产力发展而产生的变革。

生产力决定生产关系，生产关系作用于生产力。坚持和发展农村基本经营制度，要不断适应农村社会生产力发展，调整生产关系。土地权利是因土地利用而发生的人们之间经济关系的法律反映。经济利益关系日益变化，土地权能划分就日益细致，地权类型就日益增多。

土地承包经营权包含“承包”和“经营”两个要素，由土地承包经营权派生出承包权和经营权。承包人可以转包、出租等方式让与土地经营权，同时不改变土地承包关系。

记者：此举是否体现了我国“三农”工作的连续性？

孙英辉：维护和发展农村承包经营权，是我们党和国家坚持和完善农村基本经营制度的立足点。从党的十八大报告提出“依法维护农民土地承包经营权”到十八届三中全会决定“在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营”，再到此次中央农村工作会议的有关精神，核心是坚持农村集体土地所有权的“魂”。任何主体都不能取代农民家庭的土地承包地位。不论承包经营权如何流转，所有权都属于农民集体，承包权都属于农民家庭。

农村生产力发展再飞跃已启动

记者：二次分离有什么意义？

孙英辉：承包经营权一次分离激活了“人”(农民)的积极性，推动了农村生产力大解放。承包经营权二次分离将激活“物”(农地)的灵活性，促使农村生产力发展再一次飞跃。在承包权更加稳固前提下，经营权流转满足了农民离土离乡或留土离乡诉求，有利于解决“地从哪来、地由谁种、地怎么种”问题，促进新型农业经营主体培育，更有效保护耕地红线。

这项改革合乎民心、顺应民意，但牵涉亿万农民切身利益，必须积极稳妥推进。首先要尽快完成赋权。以不动产统一登记为契机，全面明晰和确认农村集体土地所有权和承包经营权。产权归属清晰是产权交易的基本前提，只有通过登记发证，将各类不动产权利确认和固定下来，不动产产权改革和不动产市场交易、流转才能进行。

记者：这项工作从何着手？

孙英辉：必须以法治方式推进改革。当务之急是修改农村土地承包法和物权法有关内容，明确承包经营权、承包权和经营权的内容、性质、内涵及法律关系。强化承包经营权二次分离与集体建设用地入市、宅基地赋能等土地产权制度改革的系统性、协同性，确保改革红利最大释放。

国务院已明确由国土资源部统一负责土地、房屋、林地、草原和海域登记，承包经营权登记也将纳入不动产统一登记。中央要求5年内完成农村土地承包经营权确权登记发证。在不动产统一登记技术、政策框架下，国土资源要与农业部门密切配合，加快推进承包经营权登记发证，夯实稳定承包权、放活土地经营权产权根基。