推进市政债试点 形成市场化可持续融资机制

“着力防控债务风险”被中央经济工作会议确定为2014年六项工作任务之一，显示出中央对于地方债务问题的重视程度。同时，在控制和化解地方政府性债务风险的表述中，官方首次提出要将地方政府性债务分门别类纳入全口径预算管理，严格政府举债程序。

兴业银行首席经济学家鲁政委分析称，会议对“着力防控地方债风险”提出专门要求，从全口径纳入预算、严格举债程序、明确责任落实、强化考核教育等多个方面给出了全面防范和逐步化解方案，因此，此前市场担心的中国地方债违约风险基本消除。不过，也有分析人士表示，虽然目前我国地方债务风险总体安全可控，但局部地区、项目存在较高风险隐患，且地方债易波及金融、财政的稳定性，因此应未雨绸缪，防患于未然。

目前地方债务管理仍面临着两难境地。一方面，地方政府债务规模越来越大，风险必然随之加大；另一方面，从偿债和发展资金需求的角度看，又不可能不让地方举债。近年来，融资方式多元化和复杂化也使得地方政府性债务更加隐蔽，风险埋藏更深。

在业内人士看来，最近两年，地方政府融资有很大一部分来自以信托为代表的“影子银行”。据中国信托业协会的数据显示，截至今年三季度末，信托对政府主导的基础产业配置规模达到2.49万亿元，直接为地方政府融资的信政合作业务规模达到8238.78亿元。此外，近期一些地方政府开始转向有限合伙私募股权投资基金（PE）、基金子公司、券商资产管理计划甚至P2P网络借贷融资。在业内人士看来，这类融资机构受到的监管力度相对较弱，项目资质往往不佳，融资成本比信托更高，潜在风险更大。

“在经济减速和去杠杆的环境下，债市信用风险整体上升。城投债即便信用风险不一定爆发，流动性风险也会上升。”经历了2013年债市的持续熊市，市场研究人士对明年的债市表示担忧。有分析人士称，“目前看，不排除明年出现债券或是以债券市场为投资对象的信托和理财产品发生违约或减记的情况。”有业内人士表示，目前看地方债务问题或许不在于信用风险，而在于流动性风险和信息不透明风险，要解决地方政府债务的潜在风险，必须促使地方政府调整债务结构，变间接融资为直接融资，加大债券市场的建设，推动地方融资平台发行企业债、短融、中票等，将地方政府融资规范化、透明化。“目前我们亟需摆脱政府信用隐性担保的假设，只有这样，风险才能被市场合理定价，金融资源才能有效配置。”上述人士说。

“化解地方债务风险要对症下药。”财政部财科所所长贾康日前表示，当务之急，是要在标本兼治的考虑下，结合深化分税制改革和构建地方税体系等举措，尽快规范地方政府性债务，推进“治本为上”的制度建设，让地方债“暗账翻明”，通过建立合理和切实可行的地方债管理制度，实现地方政府“阳光融资”。

这其中，借鉴成熟市场经验，允许地方政府发行市政债券已经被多次提及。所谓市政债，即以地方政府或者授权机构作为发行主体，以政府税收等一般财政收入或项目收益为偿债来源，将一直以来地方政府的隐性、不规范债务转变成显性、规范债务。

央行行长周小川多次在公开场合表示希望进行市政债发行试点。他提出了“有收入型的市政债”，就是当前的举债对应某个项目，这个项目完成后，将改善城市基础设施，从而带来稳定的现金流收入，这种收入可能是使用者付费，也可能体现为政府的税收（如财产税），如果算一下账发现未来的收入能够用来还本付息，那么现在就可以发债。

中国银行间市场交易商协会市场创新部日前发布报告称，通过城镇化事权主体发行市政债券，形成市场化可持续的融资机制，一方面有助于解决市政建设中财权与事权错配的问题，另一方面也有助于实现地方政府融资平台的规范化，降低财政风险和金融风险。在规范的城市政府发债开闸后，有步骤地疏导化解既有的融资平台债务。报告认为，我国发展市政债券，应借鉴成熟市政债券市场经验，严格遵循市场化原则，明晰相关各方的权责；应建立公开透明的发债决策机制，坚持“买者自负”原则，依靠市场机制约束发债主体行为，在出现偿付和违约风险时，按照市场化机制进行清算。

不过，目前我国地方政府信用评级制度的空白是推进市政债的一大阻碍。财政部部长楼继伟日前表示，应建立在地方政府信用评级基础上地方发债的管理体制。这一表态也被业内认为是释放了地方政府自行发债的破冰信号。业内专家表示，随着未来土地转让、交易采取“同地同权同价”的模式，地方政府土地财政肯定会受到冲击，如何融资成为迫切需要解决的问题。加之未来城镇化的资金需求，建立地方政府信用评级，允许地方自行发债是一种大趋势。