编者按：在中国的现代化转型中，政府与市场的关系是其中至关重要的一对关系。新一届领导班子也在中共十八大报告和中共十八届三中全会中多次表明，政府与市场的关系是经济体制改革的核心所在。
这一对关系究竟是一种怎样的关系？国家发改委学术委员会与香港经纶国际经济研究院合作的一项调研，历时一年，试图以一个中国先锋城市的鲜活案例，来理解这对关系，并展现这对一个城市及国家的增长究竟有多么重要。
佛山被选择作为标本——这个普通却又发展迅速的城市，无论是过去的发展历程还是今天面临的诸多挑战，都是中国城市的典型代表。对其进行研究，也便因此对其他地方更具借鉴意义。
在这项一共包括十四篇中文报告、八篇英文报告的研究付梓之际，南方周末征得课题组同意，刊发这一研究的概要版，以及部分内容的摘要，以飨读者，并希望以此开启更多讨论。
2010年，中国取代日本成为世界第二大经济体，但2012年中国的人均GDP仅为6156美元，处在世界银行标准所规定的中上收入国家行列。中国未来可能面临两条截然不同的增长路径：
中等收入陷阱路径：不平衡、不协调、不可持续的增长；
新增长秩序路径：包容、创新和可持续的增长。
我们的研究表明，随着中国增长模式的不断演化，无论是佛山这样的城市，还是整个中国，都有可能避免陷入中等收入陷阱，而朝着以包容、创新和可持续为主要特点的新增长秩序迈进。
佛山位于珠江三角洲的中心，可连接全球重要港口和航线。几个世纪以来，这一地区的华侨遍布世界各地，并一直与国际贸易伙伴保持着密切联系。作为一个拥有七百多万居民的经济重地，佛山在市场发展中所取得的诸多成就，和在应对中国工业化及城市化过程中所面临的结构失衡挑战，都具有代表性。
佛山的发展模式对有关中国经济增长的传统观点提出了挑战，这种传统观点一般认为中国的增长特点是政府主导、出口为主、廉价的土地和劳动力供给，但缺乏创新。我们的研究则表明，这种传统思想可能只有一半是正确的，而演化中的政府-市场互动对佛山的增长起着关键的作用。
可能导致中等收入陷阱的因素
地方财政失衡
由于国家的贷款利息低并且财政状况不佳的城市不能破产，地方政府有动力进行大量具有潜在风险的借贷。2012年佛山的债务还本付息成本占其预算财政收入的47%，并且还债资金目前主要靠不可持续的预算外土地销售收入。
获得信贷的可能性与项目的生产率与回报之间不匹配
中国尚未制定出适当的工具来抑制不可持续的债务积累。国有企业和政府资助的项目往往能获得优先贷款，从而挤占有高生产率的民营项目的融资。影子银行利率目前超过20%，而正规银行部门仅为7%，无论是在佛山，还是在中国其他地方，中小企业都难以获得足够的信贷。
污染和生活质量
由于缺乏可执行的机制来保护环境资产，工业污染泛滥，居民的生活质量受到影响，最终有可能削弱城市留住人才的能力。
可能迈向新的增长秩序的因素
跨越中等收入的增长
2012年，佛山的人均GDP达到14828美元，高于上海的13553美元，远远高于世界银行设定的12616美元的高收入国家门槛。中国还有16个城市也超过了这个标准，再加上佛山，这些城市的人口占全国人口的约11%，它们的GDP占全国GDP的约30%。
中产阶级财富的快速积累
佛山的经济增长导致了土地的稳步升值，相应增长的财富广泛分配给集体土地所有者，催生了一个强大的中产阶级，推动了生产力、收入和购买力的提高。这个过程始于佛山工业发展的早期阶段并持续至今。2010年，佛山人均房产价值几乎达到了50000美元，是2005年的四倍并且超过了当年人均GDP的四倍。
高质量基础设施支持了增长
地方政府建设了强大的实体基础设施以支持佛山的快速工业化和城市化，2012年佛山的城市化率已达到了94%，位列中国第三。这种成功离不开市、县和镇级地方政府与民营部门之间的密切协作，也离不开不断进步的、有效的财产权制度框架。
可被其他城市复制的佛山经验
虽然佛山的发展很大程度上代表了中国城市发展的故事，但佛山的改革和经济增长比中国的其他城市先行一步。自1979年以来，佛山的人均GDP从300美元增长到14828美元，其动力主要来自以下六个方面，并可供中国其他地区参考学习甚至复制。
1.民营经济带动的增长
1978年至2012年间，佛山的名义GDP从大约7.74亿美元增至1977亿美元。特别是最近几年，这种增长大部分是由该市的民营经济所拉动。2012年，民营经济贡献了佛山62.5%的GDP增长。截至2011年底，佛山有34万家民营企业，大约每20个居民就有一个民营企业。即便是仅考虑收入超过320万美元的企业，民营经济在2012年的增长也是最快的，高达13.1%。相比之下，国有企业和国有控股企业的增长率仅为5.7%。
2.日益由国内市场拉动的增长
2010年，佛山的工业产值超过了2410亿美元，在中国所有地级城市中位列第五名。在中国30个重要制造产业中，佛山在其中22个产业的产值超过了全国总产值的1%，而佛山的人口仅占全国总人口的0.5%。
截至2011年底，佛山仅有2%的外资企业。2012年，虽然佛山整体经济持续增长，但净出口值仅占GDP的18%，与2006年的30%相比稳步下降。这使得佛山对出口的依赖程度大大低于温州（25%）、东莞（32%）和深圳（37%），表明佛山正成功地转向以国内消费为主的生产。
3.嵌入全球供应链的本地产业集群拉动的增长
佛山各区镇的经济活动十分活跃，三十多个专业化的产业集群镇，主要以本地供应链和中小型企业组成。市场制度的不断改善既降低了交易成本也扩大了这些产业集群镇的市场力量。例如，一个镇专门经营家具和照明灯具的批发和零售市场，另一个镇专门从事家具和照明灯具的制造，第三个镇专门生产家具行业的机械产品，而第四个镇则专门经营钢材批发和零售市场。
佛山正在发展两个重要的新商业区，来作为这些专业市场集群镇的补充。一个是中德工业服务区，目标是提升佛山市政府在支持中小型企业方面的服务水平；另一个是广东省金融高新技术服务区，大中华地区的许多高端金融机构正在此设立后台支持中心。佛山产业集群的做法正被许多有工业规模的中国城市所仿效。
4.通过吸引及留住外来人才促进增长
佛山的成功极大地得益于外来劳动力的贡献，佛山能否持续增长取决于能否吸引和留住他们。外来人口占据了佛山几乎一半的人口和几乎三分之二的劳动力。尽管他们的平均收入和生活水平低于佛山市民，但这些外来务工人员来到佛山后生产能力和生活方式得到了明显改善。由于当地的改革，他们也越来越能够享有与当地人一样的社会服务，特别是在职业培训、医疗保健、住房和社会保障领域。佛山的这一做法对其他城市有借鉴的价值。
5.地方政府权力下沉带来的增长
在过去三十年的改革期间，佛山市政府已把很大一部分的职责下放给了下一级的区县、乡镇和村/街道。这是广东省各城市的一个非常明显的特色。
从1980年到2012年，市政府的财政收入占佛山市地方政府总财政收入的比重从34%下降到14%。自1998年以来，佛山市南海和顺德两个区（均为中国的百强工业区）的财政收入已超过了佛山市政府。基于对当地企业的第一手了解，权力下沉有助于地方根据具体情况做出及时有效的决策。这种更加分散及下沉的权力结构也激励各个地方政府在软硬件基础设施方面展开更为有效的竞争与合作，从而对公众、企业和市场采取一种务实并且适合的工作方法。
6.通过社会发展创新来支持增长
佛山活跃着一千多个行业协会和非政府机构，位于中国的地级城市之首。社会组织的发展反映出地方政府向社会放权的成果。2011年，佛山市将其财政收入的33.6%用于教育、促进就业、健康保健和社会保障方面。佛山的社会服务水平相对全国较高，并且包含许多地方创新。
顺德区是地方政府大部制改革的先锋，减少了腐败和官僚主义，鼓励了有利于公众及企业的政府服务。顺德区还在基层试点建立了长期性的党务办公室，利用在线平台收集、报告和跟进市民对腐败和社会问题的意见。
佛山对中国下一阶段改革、增长和城市化的启示
我们的研究表明，随着中国增长模式的不断演进，像佛山这样的城市乃至整个中国有望避免陷入中等收入陷阱，朝着新增长秩序迈进。首先，积极的政府-市场发展互动的核心要素在中国大多数城市可保持和复制，正是这些核心要素把佛山带入了高收入城市之列。其次，2013年11月，中国新一届领导层宣布进行重大改革来解决增长风险，强调将允许市场在资源配置中发挥决定性作用。对于前进中的中国，如果能借鉴以下十条从佛山发展历程总结出来的经验，其未来改革将会受益匪浅：
1.建设能够推行有时会非常艰难的改革的领导班子和体制；
2.创建一个具有不断学习和适应能力的政府，便于对最佳实践、知识和业绩进行有效融合和优化；
3.通过给予地方政府充分的自主权来试点体制改革和市场实践，为地方政府培育一个健康、守纪的竞争环境；
4.建立通往全球和国内市场的可靠供应链和运输链；
5.建立并执行土地、资本和其他生产要素的有效产权设施，包括有关排放和污染的清晰权利和责任；
6.建立类似于美国破产法第九章和第十一章的让失败企业和城市退出或重组的机制，对表现不好者予以惩罚，同时对为了社会效益而承担风险者予以奖励；
7.建立为有生产力的创新型中小企业融资的机制与平台，特别是服务行业的中小企业并且最好是通过股权投资的方式，因为它们是创造就业以及地方乃至全国经济动态增长的关键；
8.确保劳动力流动并且推动持续的企业人力资源升级；
9.为民营企业家建立一个鼓励创新的制度环境；
10.建立政府与社会团体之间的制度反馈机制，确保来自社会各界的市民能够有效参与当地治理。
三中全会的启示
2013年11月举行的中共十八届三中全会所传达的主要信息是允许市场在资源配置中发挥决定性作用，同时加强政府为包容性、创新性以及可持续增长提供物质和制度基础的作用。
会议提出的各项改革与我们从佛山获得的经验一致，并且由于以下因素而非常有可能被付诸实施：
改革的压力和意愿：许多高级官员都有担任市长或省长的重要实践经验，他们承认，中国的经济如果由中央和地方的官僚机构替代市场，是难以发挥其全部潜力的，因为这会滋生腐败和社会不稳定。
领导层：党的全面深化改革领导小组的建立将有助于协调和推动改革日程，尤其是在克服既得利益集团的阻力方面。
战略：改革蓝图是综合性的、系统性的和务实的，并以2020年为实施期限。这一阶段改革蓝图的重点是建立基本的经济制度，涵盖产权、竞争政策、公共财政、城乡一体化、通过国有企业的公司化来建立公私混合所有制并对国有资产进行管理、鼓励创新以及国际贸易和金融自由化，同时也包括政治、社会、法律、文化、生态和国防领域内众多相互联系的改革。
经验和务实：会议提出的改革方案反映了从经营不良的企业、城市和部门中所学得的教训。改革方案也借鉴了佛山等开拓性城市的经验，这些城市正引领着全国的增长，许多三中全会提出的政策和制度改变已经在这些城市实施了。
动力和动态因素：城市间的竞争对中国的增长起着关键作用。运营良好的城市能够吸引外来人员，通过制度和实践创新增加收入和财富，而运营不好的城市则失去人员和资源。这种通过适应性实验和通过学习当地及国际实践而形成的竞争文化深深地植根于中国的官僚机构中，并且在他们计划、试点、评价、调整和执行改革的方式中反映出来。
注：此研究项目由香港经纶国际经济研究院杰出研究员刘明康和学术副总裁肖耿主持，并由该院与佛山市、国家发展改革委员会学术委员会办公室分别组织的研究员团队合作完成。来自内地的研究团队由发改委学术委员会秘书长张燕生组织领导。
相关的子报告分期完成后，南方周末网站将与国家发改委学术委员会、经纶国际经济研究院同步刊载。
本文来源：南方周末
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王晓易_NE0011
