重视非户籍常住人口流入的不确定性

严荣

在讨论京沪两地住房市场发展时，非户籍常住人口的持续较快增长是不可忽视的一个方面。在城镇化加速推进的过程中，作为公共资源较为集中、就业和发展机会较为充足的特大型城市，北京和上海对流动人口的吸引力一直很强。根据人口普查的数据，从2000年到2010年的10年间，京沪两地的外省市常住人口分别增加了447.7万人和591.96万人。

在分析特大型城市的住房问题时，面临较大的困难是非户籍常住人口持续流入所带来的不确定性。比如，《上海市城市总体规划（1999年-2020年）》提出“按照2020年总人口为2000万左右的规模，考虑城市空间发展和重大基础设施建设”。但是在2010年11月1日（第六次人口普查的标准时点），上海市的常住人口规模就突破了2300万。北京的情况也一样，《北京城市总体规划（2004年-2020年）》提出“2020年，北京市总人口规模控制在1800万人左右……居住半年以上外来人口450万左右”。但是到了2010年11月，北京市的常住人口规模就超过了1900万，外来人口超过700万。这种始料未及的快速变化对城市规划和资源配置都提出了巨大挑战。

在现有的制度框架中，人口相对自由的流动，与城市公共资源配置的高度行政化，始终会是一对矛盾，而且内在张力会随着城市化的加速推进而愈加凸显。以住房问题为例，供需两端的失衡体现了需求增加的不确定性与资源供给的刚性约束之间的矛盾。在住房需求一端，假如按年均新增60万非户籍常住人口计算，再假设其中1/3的人有购房需求，如果按照三口之家的标准折算户数，就会有约8万户家庭想在特大型城市购房，如果每户家庭的需求在100平方米，那么每年新增需求就有800万平方米，这会相当于目前每年住宅竣工面积的一半左右，也占到目前每年住房交易总量（含新建商品住房和二手存量住房）的1/3左右。不过，这种匡算有很大的不确定性，因为影响租房或购房选择的因素很多，并且较难做出定量估测。在住房供给一端，无论是土地资源，还是生活空间资源，都面临着刚性的约束。供需失衡的表现之一就是特大型城市的房价不断趋高，这种结果同时又成为特大型城市出现租房难、购房贵等现象的原因，进而滋生小产权房（北京和深圳等城市尤其严重）、群租、蚁族等经济社会问题。

以上是京沪两地所共同面临的一些挑战，再细致分析，还能发现两地在非户籍常住人口的流入问题上存在一些差异性，而这些差异性对住房发展的影响具有同样重要的意义。

第一，相比北京的外来人口流入情况，上海不仅流入规模更大，而且增量更多，因而上海面临的总住房需求压力大于北京。在2000年，上海的非户籍常住人口总量是306万，北京是257万，两地相差50万左右；2010年，上海增至898万，北京是705万，两地之差扩大至200万左右。由于在四个直辖市中，上海的辖区面积最小，只相当于北京辖区面积的38%左右，面积最小的特大型城市面临最大量的流入人口，必然加剧住房资源的紧张。

第二，从流入人员的结构分析，北京面临的购房需求压力大于上海。分析外来人口的住房需求，不仅要看流入人口的总规模，更要梳理其结构以及变化趋势。因为不同职业和收入的群体，在租房、购房等方面的需求差异较大。

在职业构成上，上海的非户籍常住人口主要是产业工人，而北京的专业技术人员比重更高。在近900万的外省市来沪常住人口中，“生产、运输设备操作人员及有关人员”的比重达45%，之后是“商业、服务业人员”（34%）和“专业技术人员”（8%）；而这三种职业构成在北京市非户籍常住人口中的比例分别是25%、48%和13%。从学历结构看，上海非户籍常住人口中大学本科及以上学历的人口比重只有北京的一半左右，而初中及以下学历的人口比重比北京高出13个百分点。

可以初步判断学历层次更高、收入相对更多的专业技术人员在特大型城市购房的比例会更高，而产业工人购房的比例会偏低。因此，在非户籍常住人口的购房需求方面，北京面临的压力比上海更大。

一些统计数据也支撑了这种观察。据报道，在2011年限购措施出台前，北京外地人士购房比例一般维持在35%~40%之间；而在上海，这一比例最高曾达到过28%，一般维持在20%左右，比北京要更低。

第三，从变化趋势看，非户籍常住人口在京沪两地购房的需求都会不断增大，但上海面临的需求增速会更明显。与2000年相比，到了2010年，无论北京还是上海，外来人口中从事农业和生产工作的农民工比重都在急剧下降，而专业技术人员和办事人员的比例在快速上升；同时，初中及以下学历的人员比重逐年下降，而高中及以上学历的人员比重在稳步上升。这些变化趋势都预示着，会有越来越多的非户籍常住人口愿意而且能够在特大型城市购房。与北京相比，随着上海的产业结构进一步调整和优化，学历层次更高、收入相对更多的流入人口比例会上升更快，这将是今后较长一段时间上海住房发展所要考虑的一个重要因素。

基于上述分析，可以得到几点启示。首先是京沪两地在研究和制定新一轮城市总体规划和住房发展规划时，一定要更加重视外来人口的持续流入问题。其次是更加重视住房租赁市场的规范和发展。采取加大单位租赁住房建设和管理、工业区或产业园区租赁住房筹措、引导企事业单位包租公租房等措施，稳定租赁市场，缓解具有稳定工作的外来人口所面临的居住问题。再次是审慎对待特大型城市的住房限购政策，努力通过政策的延续性和平稳过渡使住房市场保持相对稳定。

（作者系上海市房地产科学研究院副院长、管理学博士）