对于造成55人死亡、9人失踪、145人住院医治的中石化东黄输油管道泄漏爆燃事故,中国政府这一次的事故初期处理称得上“迅速”。
事故发生于2013年11月22日凌晨。仅3天,25日上午,国务院调查组组长便宣布了“重大责任事故”的认定。当晚,9名事故相关责任人被控制。定性、追责,如此快速,也许不经意间就创造了中国事故处理的一个纪录,不由让人心生感叹。
感叹原因无他,许多事,民众实在是被拖苦了。如渤海漏油事故,由于没有公开通报,众多养殖户损失惨重。再如三聚氰胺奶粉事件,最初的相互推诿拖沓也就罢了,当事件已经举世瞩目,依然有地方将中央政府对世人的公开明确承诺不当一回事,于是多年后声称早已被销毁干净的毒奶粉不时重出江湖,许多受毒奶粉荼毒的家庭还在为后续治疗、补偿而奔波。
因此,在事故调查最初阶段不回避责任的“迅速”至少是一个积极的姿态。经验告诉国人,能在这个时间点上雷厉风行,往往意味着有关方面会对事故足够重视,其调查也会认真尽责,更意味着最终有很大希望得到一个较高可信度、较高满意度的结果。
事实上,这就是行政主导的事故调查处理机制的特点。发生大事故时,只有政府有足够权威充当“终结者”角色,来迅速平息事态,缓解民众紧张心理,求得社会谅解,为未来发展创造积极的局面。然而,要完全达成目标并不容易。毕竟,大事故的调查需要专业的技术支持,鉴于中国正处于转型期,大事故还会牵连太多的社会神经、复杂的利益关系。行政主导型的事故处理,押上的是政府信誉。其副作用是,任何处理不当都会招致政府信誉受损。
中国当下的安全事故调查机制是典型的行政主导型。中国“生产安全事故报告和调查处理条例”规定,按事故造成的损害,分为特大事故、重大事故、较大事故、一般事故四级。特大事故由国务院或其授权部门组织事故调查组进行调查,重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。事故调查组的组成,一般包含有关的人民政府、安全生产监督管理部门、负有安全生产监督管理职责的有关部门、监察机关、公安机关以及工会方面的人员。
对事故调查最核心的要求,莫过于中立、公正、客观。在社会发展进程中,往往会有一个阶段,会比较频繁地发生事故。政府作为许多事情的“最后负责”人,不可能为每一起事故担保,并承担信誉受损的风险。因为,政府信誉的不断下滑,将会是整个社会的噩梦。
从1970年代开始,许多发达国家成立相对独立的事故调查机构。特点之一是,即使他们挂靠于某个政府部门,法律也会赋予其不受任何政府部门干预的调查权力。特点之二是,突出司法在事故调查中的作用。经验证明,绝大多数大事故包含着可能构成刑事犯罪的人为疏失。发达国家的事故调查机构,往往能和司法部门无缝对接。
中国当下的事故调查机制有相当合理性,因为政府在权威性、法律制度、占有资源、行动力等诸多方面拥有压倒优势。但相应地,也会天然存在一些弊端。比如在一些生产安全事故中,由主管政府或部门主导的调查难免会产生瓜田李下的联想;比如很难保证地方出于政绩、护短等心理出现包庇隐瞒的情况;再比如在中国特殊的行政权力系统中,出现因涉事企业与地方政府行政级别相当或更高而拒不合作的情况……
克服这些弊端,不一定立刻建立独立的事故调查机制,可以选择强化司法介入。事实上,从2007年开始,检察机关已经逐渐成为事故调查组的常客。从那年开始,信宜紫金矿业尾矿垮坝事件、上海静安大火事件、温州7·23动车追尾事件等等诸多大事故,都可以看到事故调查组组成名单最后那一句:调查组还邀请检察机关派员参加。
但这还不够,中国当下所处的社会发展阶段注定了,绝大多数安全生产事故必然包含着犯罪的因子。从犯罪调查的角度,第一时间进入现场至关重要,公安、检察机关在事故调查组的分量必须得到强化。作为制度进化的一个重要环节,中国大事故调查,应该不仅可以惩治直接肇事者,更应可以将那些作出致命决策、乱指挥的庸官与昏官,绳之以法。