概念未落地，部门争划线 生态红线：一条悬着的线

专题按：生态红线、自然资源资产负债表、自然资源资产离任审计、生态环境损害责任终身追究制，这些十八届三中全会有关生态文明的制度创新，体现了国家对环境保护的深切关注。但如何让红线不成为“悬着的线”，如何让领导干部环境考核不“问而无责”，顶层设计之后的落地探索，依然需要更大的创新勇气和胆识。

生态红线是什么线，该由哪些部门划定，后续制度如何健全，这些关键问题依然悬在半空，但国家一些部门和地方已开始争先划线了。

生态红线是什么线

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2013年11月12日，十八届三中全会公报明确提出“划定生态保护红线”，这是该提法首次在党中央文件中正式出现。这也是自半年前，中央领导人提及之后，国家再度将这一概念放入生态文明顶层设计。

半年间迅速升温，媒体聚焦，学界行动，各相关部门争吃“螃蟹”。

2013年7月，国家林业局启动了生态红线保护行动；两个月后，环保部对外通报，“力争在2014年完成全国生态红线划定技术工作”；而国家海洋局近年来推行的海洋红线制度也涉及陆地区域。

然而，各部门高调表态的背后，生态红线到底是什么线，却仍然未有官方解释。

接受南方周末记者采访的学者一致的看法是，生态红线是不可触碰的底线，也是我国生态安全的最低保障。不过，在具体内涵上，却各有解读。

环保部全国生态红线划定技术组的组长、环保部南京环境科学研究所（以下简称南京环科所）所长高吉喜早在2012年起，就牵头制定环保部生态红线项目。在他的定义中，生态红线将为我国1/4国土提供有效保护，主要分为重要生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感、脆弱区三大区域。

这更像是国土上的规划线，相比这一具体细致的自然空间区划，一些学者更愿意将之看成是一个系统工程。

“我理解的生态红线是系统性的，需要不断完善的。”在环保部环境规划院副院长王金南看来，“生态文明建设应该设立人口、资源和环境3大红线体系，生态红线不仅包括自然生态功能保障，也应该包括环境质量和环境风险。我们已有的水的控制总量、大气的、土壤的标准，从目前来看，是很难放入目前狭义的只关注自然生态系统的生态红线的概念里。”

与王金南观点类似，环保部政研中心主任夏光则认为，生态红线体系具体指三个方面：第一个是区域性的划线，将一些脆弱地区如大江大河的水源地划成禁止开发区，不准搞开发建设，也不以GDP评价当地的发展政绩；二是资源消耗方面的约束上线，比如煤炭总量消耗和机动车总量都要有控制的上限；三是污染物的排放要有底线。

江苏省环境信息中心主任何春银也认为，生态红线不能等同于区域红线，生态红线应该有立体的内涵。他举例，劣五类应该是水生态红线，灰霾应该是大气生态红线，重金属超标应该是土壤生态红线等。

诸多讨论下，并没有一个写在纸面上的标准答案。

而且，作为国家战略，生态红线该由什么部门具体执行，也依然存在争论。一些学者开始担心单个部门能否胜任。“环保部门先天不足，不能很好将红线对应到空间上，需要规划部门的配合来做。”深圳市城市规划研究所所长盛鸣表示，必须由多个部门协调的工作，特别需要规划、国土部门的参与。

“不会有矛盾，各地方的方案都会交由省政府统一协调。”高吉喜并不认为环保部的生态红线会和其他部门产生冲突。

试点遇冷，先行者受益

生态红线这种具体落地上的疑惑，已在地方试点上出现。

在高吉喜的课题中，内蒙古、江西、广西、湖北成为了四个拔头筹的试点省份。红线技术组的成员之一、南京环科所博士邹长新说，四地的划分技术指南已基本完成，还在和地方做最后的协商。

然而，南方周末记者从四地环保部门了解到，尽管环保部不遗余力推进，但各省仍不明所以，显得有些动力不足。

“（各类）试点太多了，（生态红线）到底要干嘛还不清楚。”湖北环保系统一名工作人员说。而广东省环保厅拒绝采访的理由则是，“这属于国土规划部门管”。

案牍上的规划涉及复杂的利益调整。高吉喜的团队和试点地方协商时，就感到了这种压力，一个小点有时候改了四五稿。“推行生态红线最大的阻力还是保护与发展的矛盾，眼前利益与长远利益的矛盾。划定红线的面积太大会影响当地的经济发展。”

“红线毕竟是要落地，画在纸面上的还是会和实际情况不同。”广西环保厅一名工作人员说。

“指标是一个很复杂的体系。各地方的发展情况不一样。经济发展水平环境容量都不一样，必须因地制宜。”湖北省环保厅生态处处长王虚谷说。

这一点高吉喜深有体会：“不是想划就划完了，如果要真正落地，一定要地方认可，难就难在协调和可操作性上。”在他看来，有矛盾很正常，就像家里装修房子，祖孙三代都会有意见，况且是涉及无数县市的利益调整。

幸运的是，相比试点省份并不清晰的推进路线，一些城市在多年前就已是先行者。

王金南记得，早在2005年，广东省就提出珠三角区域“红线调控、绿线提升、蓝线建设”的总体战略，要求对12.13%的陆域（5058平方公里）实行红线管控，实际上就是现在的生态红线。而且该红线经广东省人大批复，分解到9个城市强制实行，而且效果很好。2013年10月，广东省住建厅要求全省各地划定生态控制线方案，并于2014年4月底完成划定工作。

2005年，深圳市划定基本生态控制线，一举将占全市陆地面积约50%的土地划为基本生态控制线，同时出台《深圳市基本生态控制线管理规定》，严守生态环境“铁线”。

“从我们专业的角度来说，（生态红线）不是新鲜的事情。”盛鸣说。作为深圳规划的重要参与者，他回忆起当年的情形，用“不得已而为之”来描述。深圳当时城市建设规模不断扩张，人口、土地、能源与水资源、环境承载力都“难以为继”，为此，寸土寸金的深圳不得不“非常艰难地”划定了这条控制线。

而八年过去，除重大道路交通设施、市政公用设施、旅游设施和公园之外，线内基本没有再建设。“挡住了很多违规建设，当时看是紧箍咒，现在价值一下子就上来了。”盛鸣把这视为规划事业生涯中最具自豪感的事。

尽管深圳得到了一致的赞赏，但一些做法无法挪用。深圳市规划国土委一名工作人员解释，深圳是为遏制城市用地建设无序开发，而目前提到的生态红线更多是为了保障自然生态安全。“理念和方法和程序完全是可以借鉴的。”盛鸣说。

红线或成“悬着的线”

在一些专家看来，生态红线划定后的实施仍是困难重重。

王金南就有一连串疑问：“自然保护区已经有了一套法则，红线会不会再建立新规则？新的补偿机制如何建立？党政绩效考核怎么计算？涉及多部门管理的区域，如何协调？”这些问题在2010年国家划定全国主体功能区时就已暴露，一些地方抵制情绪严重，收效不佳。

“现在学术上没有达成共识，社会上也需要达成共识。很难这么匆忙可以决定的。”中国人民大学环境学院环境经济与管理系教授宋国君直言。

高吉喜认为，无论是《全国生态功能区划》中的重要生态功能区，还是《全国主体功能区规划》中的重点生态功能区，其面积都非常大，有些甚至包括多个地市和区县。在实际操作层面，无法做到有效保护。因此，生态红线会更“精细”：“虽然面积小了，但能实现真正意义上的生态保护。”他举例，以横断山区、秦巴山地、黄土高原、东北林区、青藏高原等为例，在重要（点）生态功能区中占全国面积的38.7％，而这个数字在生态红线区划中只有23.3％。

另一个担忧是，红线如何能真正成为“铁线”？多年来，即便是国家级自然保护区，因建设项目被迫调整的案例屡见不鲜。

“红线必须要有法律保障。”宋国君反复提醒。这也是高吉喜的共识。“对自然保护区等已经有制度或条例的，仍要严格遵守。对新划定没有法律保障的红线，要尽快制定与红线性质相适宜的管理机制。”

“红线如果不能通过法律加以固定，就是一条悬着的线了。”王金南并不希望生态红线仓促划出，而建议从顶层设计上认真考虑。

专家的建言并不能阻止地方的热潮。2013年6月，并不在试点省份里的江苏率先公布了生态红线区域规划，成为了第一个发布省级层面生态红线的地区。在给南方周末记者的书面回复里，江苏早在2012年5月就启动了该省重要生态功能保护区区域规划的修编工作，只不过如今更名为“江苏省生态红线区域保护规划”。