透视日本版“国家安全委员会”

今年6月，安倍内阁正式决定设立日本版“NSC”（国家安全委员会，日语叫做“国家安全保障会议”），并提交国会审议，顺利的话今年年底之前就可以获得国会批准，并正式“挂牌营业”。那么，日本的“国家安全保障会议”是一个什么性质的机构，它是在什么背景下成立的，其影响又如何呢？

为了比较清楚地了解这个机构，首先有必要介绍一下它成立的背景。其实，安倍所推进的这个“国家安全保障会议”并不是一个突然出现的新机构，早在1954年，日本首次制定“防卫厅设置法”的时候，就规定政府可以设立“国防会议”，1956年正式设立“国防会议”后，还在总理府设立了这个机构的办事机关“国防会议事务局”，这应该是日本“国家安全保障会议”的起源。到了1986年，中曾根康弘内阁时期，日本把“国防会议”改为“安全保障会议”。新设的“安全保障会议”由首相和相关大臣参加，主要由总务、外务、防卫、国土、财务、经济产业大臣以及国家公安委员会委员长和内阁官房长官构成，首相是议长。会议主要讨论有关国防基本方针、防卫计划大纲和其他与国防有关的问题。自卫队的最高领导人统合幕僚长不是会议成员，但是可以参加会议陈述意见。

到了2006年，安倍第一次内阁期间，为了加强首相官邸的权限，他设想参照美国的“国家安全委员会”（NSC），把日本的“安全保障会议”改名为“国家安全保障会议”，这就是所谓的日本版“NSC”，安倍内阁还向国会提出了法案。当时安倍召开过一个关于强化首相官邸在国家安全方面机能的会议，参加人包括首相辅佐官小池百合子，官房长官盐崎恭久，前驻泰国大使冈崎久彦，拓殖大学教授森本敏（后任防卫大臣），前驻法国大使柳井俊二，东京大学教授北冈伸一等。但是，当时，在野党普遍认为，战后日本并不适合设立这样的机构，他们反对安倍的激进主张，不想让邻国回想起战前日本的军国主义，认为日本应该继续执行低调的防卫政策。甚至在自民党内，安倍也没有获得广泛的认同，最后，安倍提出的这个法案没有获得国会批准。后来福田康夫上台后撤销了这个决定，理由是现有的“安全保障会议”已经足够了。

如今，安倍第二次执政，推行“积极和平主义”，内容包括修改宪法，修改内阁关于集体自卫权的解释，试图把日本自卫队派出去参加武力行动，目的在于使日本成为一个“正常国家”。在此背景下，安倍再次提出设立“国家安全保障会议”的问题，他认为，纵观当今变化的世界，美国等主要国家都拥有统揽国家外交和安全的机构“国家安全委员会”，但是日本却没有这样一个有力的综合安保政策分析机构，所以，他力主设立这个机构，并向国会提出议案。

安倍提出的这个构想，与以前的“安全保障会议”有一些区别，主要表现在，权力进一步集中，新设“国家安全保障会议”的主要支柱是“四大臣会议”及其制度化，即首相、外相、防卫大臣和官房长官四巨头定期召开会议，研究有关日本外交与安全的重大问题。可见，安倍主导的“国家安全保障会议”虽然与中曾根康弘内阁时期设立的“安全保障会议”只有两个字之差，但是安倍的目的在于强化首相官邸在外交和国防政策制定方面的权力，尤其是克服了以前政府各部门之间互相牵制，争权夺利的弊端，使日本外交、国防问题的决策更进一步集中到首相官邸统一指挥之下。

最后，关于日本版“NSC”，还有一个不得不关注之处就是，今后，日本的情报收集能力将大幅度提高和加强。2013年1月，发生阿尔及利亚绑架日本人质事件，该事件暴露了日本在收集情报方面的弱点，他们当时甚至不能准确把握阿方的基本态度和人质的安危，这成了安倍再次提出改组“安全保障会议”的借口。事实上，新设的“国家安全保障会议”的一个主要职能就是获得与分析情报，首相官邸对情报的掌握和分析尤为重要。本来，日本政府内部一直设有“内阁情报调查室”，它一向被称为是日本版“CIA”，但是，这个设在内阁府6楼的机构，实际上只有170人左右，并主要由日本警察厅主导，构成员也多数属于警察厅，其主要任务是收集国内情报，而且还常常与防卫省、外务省的情报部门发生摩擦，条块分割现象比较严重，特别是它只是内阁下设的一个调查室，缺乏协调能力。安倍设立“国家安全保障会议”的目的就在于加强对国外情报的分析，特别是强化首相官邸对情报的掌握、集中与协调。他说，日本的外交与安全保障的司令塔是“国家安全保障会议”，为了保证这个机构能够准确判断形势，必须依赖高质量的情报信息，只有这样才能进行有意义的讨论和作出正确的决断。

2013年11月11日，安倍任命前外务事务次官、内阁顾问谷内正太郎为“国家安全保障会议”的办事机关“国家安全保障局”局长。谷内正太郎对于美国的“国家安全委员会”了如指掌，又熟悉外交事务，曾经为安倍晋三的价值观外交建言献策。相信今年12月，“四大臣会议”启动之后，日本的国家安全保障战略和防卫大纲都将有所修改。谷内正太郎执掌的“安保局”在明年年初正式挂牌之后，将发挥重要作用。首相官邸在外交与安保方面强化了权力之后，日本将继续推行强硬的政策，周边国家将面对一个强势的日本，东北亚局势将难以稳定。

廉德瑰

上海国际问题研究院

亚太研究中心副主任