生态环境保护管理体制的改革要义

进一步强化环境保护的制度建设，就要让硬的更硬，即严格遵守相关法律法规，并以中央统一环保事权的方式进行保障，同时还要让软的更软，即让市场治理替代计划专项。

李志青

针对资源环境领域的改革，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下称《决定》）中的第十四节“加快生态文明制度建设”进行了专门的阐述。这一节的开篇便明确提出：“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境。”

仅就这个标题和开篇，就非常值得分析。一是对于“生态文明”，从原先的“建设”已变为“加快建设”。二是在这一小段话里，包括标题在内，总共用了七个“制度”。由此可见，短短一年里，中央对于十八届一中全会以来资源环境领域的形势变化，已有了新的判断，那就是必须在最短时间里将“建设美丽中国”的可持续发展理念付诸实施。

具体而言，《决定》将生态文明建设工作分为四个板块，分别是健全自然资源资产产权制度和用途管制制度、划定生态保护红线、实行资源有偿使用制度和生态补偿制度以及改革生态环境保护管理体制。就笔者的观察而言，如果说在前面三个板块里，中央的意图和目标都已极为明确的话，那么，在最后一个板块，仍存在相对模糊之处。而这最后一个板块的内容，极可能便是《决定》在资源环境领域最有希望取得突破的地方，或者说，也正是当下“改革”的要义所在。那么，究竟该如何理解“改革生态环境保护管理体制”呢？

可以这样看，其中主要包含了两层意思：一是以“制度”而非“政策”，来全面系统完整地保护资源环境；二是要对现行的生态环境保护管理体制进行改革。联系这两层意思的上下文关系，可以体会出这段话的逻辑。即，当前生态环境保护现状不理想，原因在于其管理体制上存在某些问题，要解决或纠正体制上的问题，不能靠调整，而要通过“改革”的途径。环境保护体制改革的目标正是建立系统完整的制度。因此，如果将有关资源环境领域的改革与“全面深化改革”的总体蓝图相结合，那么，整段话的核心无疑便落在“改革”上。针对资源环境领域，究竟为什么要改，改什么，怎么改？

为什么要改？如上所述，这是因为现有的生态环境保护管理体制存在某些问题。具体而言，笔者认为此处所提的“管理体制”，是指狭义的环保系统的部门制度安排。自1984年国家环保局成立，到上世纪90年代末国家环保局升格为国家环保总局，再到2008年变为环保部，并成为国务院组成部门，整个环保系统从无到有，从弱到强，最终形成现有的“名条实块”的管理体制和机制。所谓“名条实块”是说，环境管理名义上是由中央部门自上而下进行垂直管理，但实质上，环境管理工作职责基本上被落实到地方，也就是地方出钱出人出力，中央负责指导。

应该说，这一体制安排对目前的资源环境现状有很大的影响。其中最重要的一点在于，中央强调环境保护工作的计划性，而地方则强调其市场性，结果是计划永远赶不上变化，而市场又强化了环境污染本身的外部性。这样一来，地方的环境保护实践，不仅不能满足中央的指标设计，反而在央地分权的管理体制下，变得更加倾向于“软约束”。中央制定的一切环保法律、法规、政策、规划、专项、计划等等，都在这样的分权体制下被解构掉，剩下的便是地方围绕经济增长这个指挥棒来转。最终导致的结果是，只要有经济增长上的需要，首先可以牺牲的就是环境。由此，按照市场经济的语言表达，就是生态环境的价值被任意低估或贱卖。就此而言，环境保护管理体制问题的直接原因，是地方的过度市场化，但从间接原因看，实则源自中央的计划性与地方的市场化之间的不兼容，其根本矛盾在于，其一，计划无法执行，其二，计划本身也严重失灵。

要解决管理体制上的问题，该怎么办？其实，方向很简单，那就是“收权”和“放权”。首先，要将地方处置环境资源的权力收回指定计划的中央部门，即国家环保部，以防止环境资源被随意低估。就此，需要将环保垂直管理体系真正建立起来，包括指标的配给、标准的制定、过程的监督、结果的考核等，都真正收回中央部门，即在全国范围内统一环保事权。这是环境保护管理体制领域改革的应有方向。反过来，按照“全面深化改革”的理念，可以将经济增长、产业结构等交给地方和市场自己去决定，即“发挥市场在资源配置中的决定性作用”，而后中央政府履行保护环境的职责。只要制度可以被切实彻底执行，经济结构是不可能变得更糟糕的。

如果说，回收环保事权解决的是市场失灵带来的外部性问题，那么，改革的第二个组成部分“放权”，就是将保护环境的杠杆从“计划”转向“市场”。事实上，在对总量合理把握和严格控制的前提下，将环境作为一种生产性要素，交还给市场进行分配，是最有效率的一种保护环境的途径。其关键在于，这样可以提高环境的产出效率，以“效率”促“保护”。譬如，目前我们在做碳排放交易的试点，这便是在总量控制之下，应用排放权交易市场来提高碳排放产出效率的尝试，尽管其中仍存在很多技术性的障碍，但却不失为遵循“发挥市场在资源配置中的决定性作用”这一原则的最佳实践。

总体上，进一步强化环境保护的制度建设，就要让硬的更硬，即严格遵守相关法律法规，并以中央统一环保事权的方式进行保障，同时还要让软的更软，即让市场治理替代计划专项。这便是“改革生态环境保护管理体制”的要义所在。

（作者系复旦大学经济学院讲师、环境经济研究中心副主任）