全国生态红线划定明年完成

“最难的是落地，一旦划定，就要严守，不能再占用”

环保部南京环境科学研究所所长、环保部生态红线制订小组组长高吉喜认为，生态红线就是国家生态安全的底线。

继18亿亩耕地红线后，生态保护红线或将成为中国第二条被提升为国策的红线。

中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出，建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，并提出划定生态保护红线。这是“生态保护红线”首次在党中央文件中出现。

2011年，国务院发布《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》（以下简称《意见》），首次以规范性文件的形式提出了“生态红线”的概念。

《意见》提出，国家编制环境功能区划，在重要生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区等区域划定生态红线，对各类主体功能区分别制定相应的环境标准和环境政策。

生态红线，按照环保部南京环境科学研究所所长、环保部生态红线制订小组组长高吉喜的理解，即对国家和区域生态安全及经济社会可持续发展具有重要战略意义，必须实行严格保护的国土生态空间。

高吉喜表示，生态红线就是国家生态安全的底线，全国已有四个省份启动了试点，累积了生态红线划定的经验。全国各省的生态红线划定工作实际已在开展中，预计2014年可完成。

不过高吉喜称，生态红线划定工作较顺利，但生态红线的“落地”仍面临一些挑战。在划定红线时，既不影响当地经济发展，又能保护好物种生存发展，还需要博弈。同时，应考虑各地经济发展水平的差异，对生态环境脆弱的区域，政府应运用生态补偿机制予以支持。

为配合生态文明制度建设，国家在发展成果考核评价体系上将有重大调整。

国家发改委主任徐绍史近日在谈到如何落实《决定》时表示，中国将完善发展成果考核评价体系，重点纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩、科技创新、安全生产、新增债务等指标的权重，更加重视劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况。

“划定指南”在征求意见

高吉喜称，所谓的红线，就是借“红线”一词表明生态环境保护的严肃性和不可破坏性。

据财新网报道，早在2005年，深圳将974.5平方公里（占全市陆地面积约50%）的土地划入基本生态控制线范围，禁止进行建设。深圳成为国内首个划定生态控制线的城市，只是当时并未使用生态红线一词。

财新网援引环保部的通报称，2013年9月，环保部已选定内蒙古、江西、广西、湖北四个试点省份划定生态红线。此前的8月，赶在四个试点省份之前，江苏省已率先推出了自己的生态红线方案《江苏省生态红线区域保护规划》，提出划定15大类779块生态红线区域，占全省国土面积的22.2%。

高吉喜解释称，环保部之所以选择上述四个省份作为试点，一方面是因为四个省份的生态环境具有典型性和代表性，地方生态类型多样化，划定红线积累的经验可供其他地方借鉴。另一方面，四个省份过去的基础比较好，即过去累积的环境资料较多，储备的技术力量相对较好，地方也有积极性。

据悉，环保部已完成《生态红线划定技术指南（草案）》（以下简称《指南》）的制定，初步明确了红线的划定范围、技术流程、落地原则及成果要求等。

一位参与《指南》制定的专家表示，环保部根据试点的情况对《指南》做了进一步调整，现在《指南》正在征求意见，环保部还将根据反馈意见再进行修改完善。该专家表示，《指南》下发后将作为全国性的生态红线划定导则，全国生态红线划定工作就会正式全面启动，生态红线划定以省为单位，邻近区域生态红线划定需国家统筹考虑。

值得注意的是，“红线”制度并不是首次提及，众所周知的“18亿亩耕地红线”是中国保护耕地的一条重要红线。

上述专家表示，耕地红线和生态红线是并行的概念，耕地红线保护的对象是基本农田，是个数量概念，有占补平衡原则。而生态红线不一定能做到占补平衡，一旦划定，就要严守，不能再占用。

环保部南京环境科学研究所研究员鞠昌华表示，《决定》中明确了实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，通常所提的生态红线是从国土空间的角度说的。他个人认为，将来，生态红线会从生态空间红线向生态资源红线和生态环境红线延伸。

据财新网报道，早在2011年，由国家发改委牵头制定的《生态补偿条例》就已形成草案初稿，国家发改委还同步拟定了《关于建立完善生态补偿机制的若干意见》。但由于生态补偿机制极为复杂，各方面意见难以获得统一，导致该条例和意见迟迟未能出台。此次三中全会再次强调建立生态补偿制度，业内人士普遍认为，《生态补偿条例》有望加速推出。

徐绍史表示，国家发改委将会同和配合有关部门加快建立健全覆盖主要生态系统、禁止开发区域和重点生态功能区的纵向生态补偿机制，推动建立开发与保护地区之间、受益与保护地区之间、上下游地区之间的横向生态补偿机制。

建设生态红线数据库

红线划定后，紧急要做的就是红线“落地”工作。

上述参与《指南》制定的专家表示，红线划定的不是最终的生态环境保护面积，只是理论层面的面积。

“红线划定主要还是在图件上进行，根据《指南》，选定划定的区域，再通过重要性评价把区域划定出来，最后确定红线边界，这需要大量实地核查工作。”上述专家说，据其了解，江苏省的生态红线也是刚刚落地，但核查工作已经进行了几年。

高吉喜亦表示，划定生态红线的技术已经比较成熟，最难的是生态红线的落地。他举例说，物种生存的面积有最小面积、适宜面积和最大面积，生态红线面积不能小于最小面积，但到底取多大面积，要根据当地实际情况确定。

此外，高吉喜指出，寻找生态保护与经济发展的平衡点仍是一大难题，生态保护和发展有一定矛盾，需要权衡。他解释说，生态红线划定范围不能过大，否则会对地方经济发展产生较大影响，但同时，红线区域也不能太小，太小就无法达到保护生态环境的目的。

高吉喜透露，生态红线划定完以后，还要建立生态红线管理的台账，按照台账的记录建立生态红线数据库，以利于以后的监测、评估、管理及核查，作为地方干部政绩考核的一个重要依据。

徐绍史近日称，国家发改委将会同或配合有关部门推进生态文明制度建设，包括完善政绩考核制度，推动将资源消耗、环境损害、生态效益等体现生态文明建设状况的指标纳入经济社会发展综合评价体系，大幅增加考核权重。

他表示，国家发改委还将会同和配合有关部门“根据不同区域主体功能定位，实行差别化考核；推动建立领导干部任期生态文明建设责任制、问责制和终身追究制”。

上述专家透露，后期会有配套的管理措施和政策颁布，以促进生态红线的落地。

全国红线面积占比未定

据高吉喜介绍，生态红线主要包括三大块内容，即生物多样性保护红线、重要生态功能区保护红线和生态安全屏障保护红线。

《中国环境报》一则报道提到，2008年7月，环保部和中国科学院发布了《全国生态功能区划》，以水源涵养、土壤保持、防风固沙、生物多样性保护和洪水调蓄为基础，初步确定了50个重要生态服务功能区域。

2010年12月，国务院印发了《全国主体功能区规划》，确定了25个重点生态服务功能区（属限制开发区）；列出了国家禁止开发区域共1443处，总面积约120万平方公里，占全国陆地国土面积的12.5％。

高吉喜此前曾提到，国家重要或重点生态功能区占全国面积的38.7％，初步确定的生态红线区域占全国面积的23.3％。

不过昨日，他强调，上述数据是划定生态红线的一个预测性数据，目前看来并不准确。等红线划定工作完成后，会有几个面积由高到低的方案报给相关部门，由相关部门决定。

据财新网报道，根据环保部的方案，目前四个试点省份的生态红线区面积平均达该省（区）或特定区域国土总面积的20%左右，但这并非意味着最后全国的比例就是20%。

录入编辑：张珺