一个县级政府的“公款吃喝”考察

严霞

在中国的政府组织中，存在一种十分有趣的现象，即公务人员一边抱怨官场饭局之累，把“公款吃喝”称为无可奈何之举，一边又冒险从事政府文件明令禁止的“公款大吃大喝”（即超标准、超规定的公务接待）。即使中央政府屡次下文禁止“公款吃喝”行为，也都没有持久的效果。本文试图通过对一个县级政府中阳县（匿名处理过）在公务接待上的个案研究来探索“公款吃喝”背后的制度和文化逻辑。研究发现政府组织的“公款吃喝”行为之所以禁而难止与组织内部正式制度的漏洞和制度软约束及其与文化规则之间的相互关系相关。

正式制度的漏洞和软约束

并非每一种文化规则都能在组织中获得合法性，被组织所移植，变成约束组织成员行为的规则。单纯从文化视角出发，无法解释为何约束接待行为的正式制度在同样有人情文化传统的华人社会（中国台湾、香港，新加坡）产生了完全不同的效用。因此“公款吃喝”问题不仅与中国传统文化相关，也与政府组织的制度有关。这便涉及组织正式制度层面的问题。

1.正式制度的漏洞：渐进式改革的伴生物

在社会转型的过程中，约束政府公务接待的正式制度不可避免地存在漏洞，主要体现在以下四个方面。第一，政策存在语义抽象化、模糊化特征，缺乏具体实施细则。第二，正式制度设计不切实际，难以严格执行。例如中阳县大部分公务人员都表示当地60元每人的最高接待标准“不切实际、执行不了”。这一标准忽视了文化传统或仪式标准的存在，以远远低于仪式标准的日常生活的吃饭标准为参照，使得组织成员“照章办事”存在“得罪人”的风险。第三，过于僵化、零碎的政策一方面降低了正式制度的可实施性，另一方面也不利于组织成员了解和掌握制度规范，进而内化为约束力较强的行为规则。如《党政机关国内公务接待管理办法》和地方性的《接待管理办法》这类核心的制度规范常常是出台后五年甚至是几十年都保持不变，很少根据现实情况的变化进行更新。取而代之的是增加诸如《规范和做好接待工作的意见》和《禁止工作日午间饮酒行为的通知》等一系列新的补充意见、附加规定，出现“上百个文件管公款吃喝”的局面。第四，各种正式制度间的冲突为不严格执行有关制度提供了合法的理由。如公开“三公消费”的规定与国家的《保密法》之间的冲突，为政府组织拒绝向外部公布“三公消费”提供了看似合法的借口。

以上四个方面的漏洞降低了制度本身的可实施性，在这种情况下，政府只能通过实行制度硬约束，如严厉的监督和惩罚措施，保证制度的运行。否则，约束一旦软化，组织成员将会通过各种变通策略，钻正式制度的漏洞，最终瓦解正式制度的约束力。

2.正式制度的软约束：经济绩效至上的逻辑

对公务接待相关制度执行软约束是政府维护经济绩效合法性作出的让步。改革开放后，经济绩效合法性取代了原来的意识形态合法性，成为中国政府政权合法性的重要来源。就一个相对贫困的县来说，约束“公款吃喝”的正式制度有利于组织外部合法性的获得，但有时可能不利于经济绩效合法性的实现。在“内部合法性”（绩效合法性）和“外部合法性”（民众的期待）存在张力的情况下，有关“公款吃喝”的正式制度的出台和实施是脱节的。“制度出台”是为了缓和与“外部合法性”的冲突，往往只有符号性或宣示性作用；而“制度实施”的软化是为了照顾“内部合法性”。

中阳县县长在办公会议上的发言表明有助于当地政府争取资金、项目的违规接待是“合法的”：“在工作上能在办公室解决的问题就不要拉到酒桌上面讲。如果是为了争资金，跑项目，这样是好的。……只要是能给县里争取到资金、项目，你都要盛情款待。”然而，在民众或纳税人那里，“公款吃喝”是不具有合法性的。政府不断出台各类禁止“公款吃喝”的正式制度有利于缓和民众对“公款吃喝”合法性的质疑。同时，为了实行“发展是硬道理”的绩效合法性制度，政府组织不得不对“公款吃喝”实践进行软约束。有时迫于民众的压力，有关部门也会象征性地强化制度的实施力度。之所以说这种制度实施力度是“象征性”的，主要是由于这种强化呈现为一种“运动性”执法的特点，“运动”的风头一过，一切又回到原样。

监督和违规惩罚缺位、弱化也是制度软化的重要方面。目前，很少有专职的监督部门对各个政府执行政策的情况进行持续性的跟踪监督、检查。各地的纪律检查委员会只是偶尔根据上级的安排进行不定期的抽查。这类抽查在非正式关系的作用下，也常常难以发挥实际的效用。今年5月中国香港前廉署专员汤显明因超额使用公款进行接待、送礼而被公开聆讯甚至立案作刑事调查。在中国内地，几乎未见过类似官员因超标准接待而被公开调查并受处罚的报道。当地官员根据自己的观察和经验判断，违规接待即使不幸被监察机构发现，若不是被政治竞争中的对手利用，几乎不会因此受罚。春节前，中阳大学的校长在某星级饭店的高档包房宴请时，被纪委抓了正着，但是此事并未对外公开，只在当地政府内部传开。然而时隔半年后，当地政府也未正式公开处理此事。中阳县的官员认为，这种“不了了之”的处理办法是意料之中的，当地政府至今从未出现因公务接待违规而被处罚的实例。可见，违背正式制度的成本很低，几乎为零，正式制度因此失去了约束力。

“公款吃喝”的文化轨迹

在正式制度存在漏洞和约束软化的前提下，人情文化规则为“公款吃喝”提供了文化资源与文化合法性，传统的人情文化渐渐移植到政府内部的公务接待实践中，并经过“制度化”的过程变为一种普遍化非正式制度。

1.人情文化需求的萌生

正式制度的软约束和政府组织中的权力结构关系不仅为个人利用人情关系影响公务处理奠定了基础，也刺激了组织内部对人情文化的需求。正式制度的软约束使个人在制度执行过程中具有一定的自由裁量权，构成了影响公务的一个重要变量。在上级掌握了行政支配权和最终决定权的集权体制下，集大权于一身的组织领导扮演着重要角色，领导个人的意志有时甚至直接影响事务处理的进程和结果。换句话说，官职、权力越大的政府成员对公务处理发挥的作用越大。这一定程度上增加了公务处理的不确定性，人情关系的介入则有助于减少、消除这种不确定性，这就为人情文化的介入创造了需求。

2.公务活动私人化的人情成本

“公款吃喝”是人情关系功利化的一种体现，提供了把组织关系转化为私人关系，把组织事务转化为私人事务的媒介，成为政府处理公务的人情成本。在饭桌上，通过席间的各种互动，陌生人变成熟人，进而被纳入人情圈内，有助于把公务转化为私事，按照对“自己人”要尽力而为、不分你我的利他逻辑处理。有时甚至可以为了“自己人”而破例或者在有限的程度上损害自己的利益。反之，“公事公办”在中国的语境下往往意味着公事难办或拖着不办。因此，即使是代表组织处理公共事务，为了提高办事效率，减少不确定性，公务人员都倾向于与对方建立较好的私人关系，期待被对方纳入“自己人”的人情圈子中，进一步用人情关系影响公务。

政府组织中的公务接待不单是一种待客礼仪，还是一种为了获得被邀请方手中资源或者避免负面后果的功利性较强的互动手段。尤其是在上级掌握个人考核、晋升机会的情况下，“公款吃喝”对个人也有正面的外部性，下级也乐于借此拉关系，充实个人的关系资本。正如民政局局长所说“去接待他，还不是图上级的资金、项目。和他处好了，他起码各个方面都优惠着我”。此外，公务接待也是应对上级检查必要的非正式手段，招待是否周到会直接影响上级的检查结果。“上级下来检查，我们都拿最好的招待，像老祖宗一样地供（供奉）起他们，生怕把他们得罪了……有的(工作)本来没有问题的，都可以给你查出问题，给你说一大啪啦（工作存在的问题），吓得你鸡飞狗跳的，你就晓得招待不周了”。为了避免这种后果，必须按照人情文化规则以及在此基础上形成的仪式性接待标准来接待。否则，“得罪”了客人，可能会导致非正式制裁。

3.“公款吃喝”的非正式制度化

在人情文化和“不完备”的正式制度共同作用下，“公款吃喝”这种偶发的行为经过不断实践，逐渐制度化为一种普遍化行为方式，即成为一种非正式制度。虽然没有成文规定，但它作为一种缄默的行为规范，已经被组织成员广泛接受，具有了约束效力。此后，在是否请吃、谁去赴宴和招待标准这些问题上，组织成员便难以依据个人意愿决定，而不得不参照这一非正式制度进行选择。

第一，宴请的邀请规则。当请客吃饭在政府中获得内部合法性后，人们会形成“我来做客，你要请我吃饭；我请你吃饭，你不应该拒绝”的模式化预期。为了避免违背对方期待的负面后果，即便在双方都疲于应酬的情况下，也很少有人轻易违背这一规则。因此，即使是实质上无法实现功利性目的、主客双方主观上都不愿意参加的饭局也难以取消，公务宴请的次数和频率因此增加了。就算是在正式制度约束力变强，违规风险不确定的情况下，当地政府仍然选择违背正式制度而谨慎地遵守非正式制度。在他们看来，为遵守正式制度而得罪上级领导的后果比违背正式制度更严重，所以“不敢不邀请”：“你敢不敢不请啊！你要是不请，那个领导心里火大，拍拍屁股走了，你就把人家得罪了。对你印象不好也不可能把资金项目给你，要是心胸狭隘点的，说不定还要在背后整你。你敢得罪吗？”因此，作为下级的接待方只好“冒险”遵守非正式制度，然后通过寻找隐蔽的接待餐厅规避违背正式制度带来的风险。

第二，参宴代表的选择规则。一般被接待方是以组织最高领导出席为优，平级出席为最低标准；接待方则是无论对方级别高低，最高领导都应该尽量出席。由此不难推测官职越高需要参加的宴席越多，奔赴饭局变成了工作的主要内容之一。即使在多个饭局同时进行的情况下，领导也不能择重弃轻，必须保证在每场饭局都露面的前提下，选择较重要的饭局花更多的时间、精力接待。否则，可能会给对方留下不受尊重、不给面子的印象，从而影响双方关系。法制办主任因一次接待时忽略了与自己关系较熟悉的领导而得罪了对方：“不去不行。有一次我就得罪人了。县人大的一个教工委下来搞调研，县政法委的主任也带队下来。我和人大的比较熟，就只让乡镇人大的去陪他们，我只去陪了政法委。结果人大的这边就不舒服了……不管是谁来，你领导去就体现重视他，不去就体现不重视他了，他无论如何心里面是不舒服的。”因此，即使对方是与自己熟识的人也不能轻易怠慢。

第三，接待标准的制定规则。接待档次远远超出正式制度规定已是政府组织内普遍存在的现象，即使在每年财政收入不足10亿元的中阳县，公款宴请花费过万的情况也不罕见。2013年春节前，县委书记邀请六位前任县领导吃饭便花费了8万元。实际上，绝大多数看似炫耀性消费的“公款吃喝”，其主要动机并不在于炫耀，而在于争夺人情竞争中的优势。由于被接待者并非只接受一方的邀请，邀请方之间在接待档次上会产生相互的竞争。按照文化的逻辑，接待档次越高，表明对客人越敬重，反之则越轻慢。被接待者往往据此评价接待者的“心意”。若接待档次低于其他部门，在竞争性接待中处于下风，未能取悦被接待者，可能丧失与其他部门竞争资源、机会的优势。为了避免接待投入变成“沉没成本”，争取获得回报，接待者理性地选择了遵循非正式制度标准进行接待，即：接待标准要尽可能高于竞争对手，至少不低于竞争对手（或不低于默认的平均标准）。即使是财政资金并不宽裕的部门接待重要领导时也会竭尽所能，以不低于平均水平的标准接待。档案局局长的话便证实了这一说法：“我们肯定不像政府办、水利局这种实权部门财大气粗，但是只要是四大班子的主要领导下来，人家怎么招待的，我们也不可能比他们差到哪里。”在竞争性的接待实践中，接待档次是动态变化的，标准在竞争中被不断提升，而且标准提高后是不可逆的。由此，便不难理解为何“公款吃喝”的消费居高难下。接待者们并非因为“好面子”，打肿脸来充胖子，而是为了在宴请竞赛中获胜，博得被招待者的眷顾。

如何约束“公款吃喝”

中共十八大后，新一届政府加强了对公务接待的监管力度。在正式制度硬约束的情况下，中阳县的“公款吃喝”并未减少或消失，而是转而采取变通策略(包括接待隐蔽化、报销专业化、消费品变装三类)，继续用公款“大吃大喝”。这恰恰说明作为非正式制度的“公款吃喝”已有强大的生命力。政府违背正式制度后，通过在形式上构建一个表面上“合法”的接待行为描述，使之与正式制度相匹配，从而规避违规制裁的风险。

因此，面对政府“公款吃喝”越演越烈，从道德、价值观的层面对政府官员进行道德谴责均无济于事。在组织或集团缺乏外部约束的条件下，组织通常难以对可能伤害其外部合法性的传统文化规则（如：人情规则）进行有效隔离。当人情逻辑下的行事规则蔓延开来，成为组织的非正式制度时，即使它与正式制度相冲突，也能因为具有文化的合法性而在组织内得到扩展和延续，并以隐蔽的方式（如：拒绝公开“公款吃喝”的真实账目）来回避与正式制度的正面冲突。因此，建立、加强组织的外部约束或许有利于改变“公款吃喝”难以禁止的局面。

（作者系香港大学社会学系博士，本文改写自《社会学研究》2013年第5期，原题：“公款吃喝”的隐性制度化——一个中国县级政府的个案研究。田春玲编辑，工作邮箱：tianchunling@wxjt.com.cn）