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食品安全法修订应规定有奖举报制度

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有奖举报制度可以通过挖掘消费者自我保护的内在动力与获取奖励的外在激励,充分发挥制衡作用。这样既可以解决政府监管不到位的问题,又能节约政府监管成本,减少国家财政支出,还可以培养消费者的正确消费观。有奖举报制度最适合于政府监管失灵的领域。

孙效敏

10月29日,国务院法制办公布《中华人民共和国食品安全法(修订草案送审稿)》,开始公开向社会征求修改意见。笔者研究了该送审稿,发现其中有不少问题值得进一步研究。

问题之一是缺少有奖举报制度。

在食品安全法最初制订期间,对是否要规定有奖举报制度,人们一直存在争论。2006年6月的《中华人民共和国食品安全法(征求意见稿)》中,并未规定有奖举报制度。而2008年的《中华人民共和国食品安全法(草案)》第9条第2款明确规定了有奖举报制度。2009年通过的《中华人民共和国食品安全法》删除了有奖举报制度。最近公布的《中华人民共和国食品安全法(修订草案送审稿)》仍未规定有奖举报制度,这不能不说是一大遗憾。

事实上,早在2000年修订的《中华人民共和国产品质量法》第10条就规定了有奖举报制度:“任何单位和个人有权对违反本法规定的行为,向产品质量监督部门或者其他有关部门检举。产品质量监督部门和有关部门应当为检举人保密,并按照省、自治区、直辖市人民政府的规定给予奖励。”2001年10月,财政部、工商总局、质检总局印发《举报制售假冒伪劣产品违法犯罪活动有功人员奖励办法》(财行[2001]175号),随后不少地方政府也制定了各自地方的食品安全违法案件有奖举报办法。2007年施行的《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》充分肯定了有奖举报制度。但在食品安全法的制定过程中,经过几番调整,正式公布的《中华人民共和国食品安全法》还是删除了草案中有关有奖举报制度的内容,这或许说明立法者对有奖举报制度持否定态度。

而现行的《中华人民共和国食品安全法》于2009年颁布后,国务院食品安全委员会办公室于2011年要求地方政府建立健全食品安全有奖举报制度。因此,我国省级人民政府一般都根据各自的实际制定了相关有奖举报办法,部分省级以下地方政府也制定了食品安全有奖举报办法。有奖举报制度在预防食品安全事故方面发挥了积极作用,并取得了有目共睹的成绩,理应在上述修订草案送审稿中予以肯定。

事实上,有奖举报制度具有弥补政府监管不足的积极作用,早已被国内外诸多的社会实践所证实。这是因为,无论商品经营者,还是消费者,所掌握的信息都是不完全的,这是信息绝对不完全状态。在这种信息绝对不完全状态下,商品经营者比消费者掌握更多的信息,这是信息相对不完全状态。正因商品经营者掌握相对较多的信息,消费者掌握相对较少的信息,决定了消费者总是处于劣势地位,且消费者也很难准确判断产品的品质。因此需要政府监管的介入。但一方面因为内在动力缺乏与外在压力不足,政府监管往往难以到位;另一方面,由于监管体制设计不合理与政府监管寻租的冲动并存,很容易使政府监管出现越位。

另外,政府监管经费有限与监管成本过高的情况并存,以及监管信息有限与监管者易于被寻租诱惑的情况并存,造成监管力量不足与监管休眠的问题,即监管失灵,一些违法行为不能得到有效制裁。有奖举报制度可以通过挖掘消费者自我保护的内在动力与获取奖励的外在激励,充分发挥制衡作用。这样既可以解决政府监管不到位的问题,又能节约政府监管成本,减少国家财政支出,还可以培养消费者的正确消费观。有奖举报制度最适合于政府监管失灵的领域。

我们可以看看西方的相关经验。

西方对食品安全的立法可以追溯到数百年以前,其立法理念是“只要存在食品消费,就存在食品欺诈”。而在更远的历史时期,古撒马利亚(编按:巴勒斯坦中部古城,建于公元前九世纪,公元67年为罗马军队所毁)曾经通过立法,规定如果旅店的经营者没有提供给其顾客足够量的啤酒,将被砍手。1202年,英国的约翰国王公布了该国第一部关于禁止面包掺假的法令。1630年,英属北美马萨诸塞湾区殖民地对违反食品监管法的一家公司做出五英镑的处罚,1646年当地还制定了对面包掺假行为的处罚办法。当时西方国家制定食品安全监管法的主要原因有三:第一,确保食品不缺斤少两;第二,保证食品不掺假;第三,满足宗教信仰。其食品监管立法的主要内容,是对食品掺假的整治与规范会致人误解的标签。

虽然西方国家在几百年前就有监管食品安全的法规,但对食品安全有奖举报立法却不到150年历史。主要原因有二:其一是当时食品安全监管不需要有奖举报制度;其二是人们当时对食品安全有奖举报制度的重要性与必要性认识不足,尤其是对有奖举报制度弥补政府监管不足的重要作用缺乏充分的认识。现在,西方国家充分认识到,政府监管也会失灵,有奖举报制度不仅可以在一定程度上弥补政府监管失灵,也可以减少政府监管的费用,降低监管成本。美国、日本等国家均具体规定了食品安全有奖举报制度。有奖举报制度最关键的一点是对举报人的保护,因此,西方国家不仅有比较健全的有奖举报制度,而且也有比较健全的举报者保护法律制度。美国早在1863年就制定了有关保护举报者的法律(The 1863 United States False Claims Act),1986年对该法进行了修订,即《举报人保护法》(Whistleblower Protection Act)。英国1998年制定了该国第一个举报者保护法(The Public Interest Disclosure Act 1998[c.23])。

在亚洲,印度也于2009年制定了举报者保护法(Right to Information Act),以此解除举报人的后顾之忧。

上述有奖举报制度与保护举报人的立法值得我们借鉴。总之,笔者建议《食品安全法》在修订过程中应该规定有奖举报制度,充分发挥食品消费者对预防食品安全事故的积极性。

(作者系同济大学法学院教授)

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