“农村集体建设用地入市 能够抑制城市高房价”

早报记者对话中国人民大学国家发展与战略研究院副院长陶然

三中全会系列观察

早报记者 陈良飞 黄志强

“2002年以来中国的房价一路上涨，主要是由于中国经济，尤其是土地制度中存在一些根本的体制性问题。”陶然说。

在陶然看来，要解决当前中国城市商品房价格过高问题，以及未来户籍改革后外来流动人口入户后的居住问题，进行有效住房与土地制度改革非常重要。

“特别是城郊村、城中村的集体建设用地入市，不仅可降低城市地价和房价，且有助于解决包括城市流动人口中较高收入群体在内的所有人购买产权房的问题。”陶然说，“这样不仅解决了城中村和城郊村的基础设施改造问题，也兼顾了失地农民利益，并最终降低户籍改革的成本。”

东方早报：你一直强调，中国城市住宅用地供给过少，而工业用地过多，原因在哪？

陶然：目前中国的增长模式中，地方政府之所以可以大规模从农村征地，并将征来土地大部分低价出让给制造业投资者，少部分高价招、拍、挂给商、住用地投资者，其根本原因在于现有征地制度和土地出让体制赋予了地方政府垄断城市用地一级市场的权力。

住宅用地被过少供给的原因，首先是在目前土地制度下，地方政府是中国城市土地市场的垄断供给者。

其次，住宅用地被过少供给也与房地产行业是一个主要为本地消费者提供住房的服务行业有关。从经济学上讲，住宅业提供的是属于“非贸易品”的服务。由于服务提供商（房地产商）必须在本地提供住房来销售给本地人群，地方政府就可以利用其对本地商、住用地一级市场垄断的权力，构建一个住宅用地的“局域性卖方市场”，这也就是为什么我们看到各地地方政府总是通过设立“土地储备中心”来控制商、住用地的供地规模，并同时以“招、拍、挂”方式高价出让住宅用地的原因。

与住宅业供地过少相反，中国工业用地供给却过多。大多数国家城市化过程中工业用地只占新增用地的10%-20%，城市新增的大部分土地被用于老百姓居住与城市公益事业建设。与此形成鲜明对比，虽然中国城市空间扩张速度很快，但大约一半以上的土地被用于搞工业开发区。

我们看到，各地为工业招商引资不惜压低地价，地方政府的招商引资政策中几乎毫无例外地设置了用地优惠政策，包括以低价协议出让工业用地，按投资额度返还部分出让金等。于是，经常出现的情况是，基础设施完备的工业用地仅以成本价甚至是所谓的“零地价”出让给投资者50年。

于是我们自然会观察到，与商住用地过少供给，形成“局域性卖方市场”不同，工业用地由于各地投资竞争而形成“全国性买方市场”，结果是过多供给，价格奇低，工业园区过度扩张，用地浪费。

需要在建设用地制度方面进行根本体制性改革，才能够遏制地方政府大规模圈地并低价出让的局面。

东方早报：如何解决一些城市住宅价格过高问题？

陶然：要想实现上述根本改变，必须要进行土地制度和配套财税制度改革。

通过土地制度改革，允许农民与制造业用地者直接谈判用地补偿水平，能遏制工业用地的零地价乃至亏本出让局面，遏制目前沿海欠发达地区和内地大量城市大建工业开发区的热潮，逐渐消除中国经济中的过剩流动性。

通过土地制度改革，允许农村集体建设用地直接进入城市商、住用地一级市场，允许农村集体在城市规划、土地规划到位的情况下进行商品房（包括产权房和租住房）的开发，能够改变目前地方政府垄断、过少供应住宅用地的局面。

东方早报：你在接受采访时多次提出，农民虽然进城了，但是并没有实现“市民化”，农村集体建设用地入市能够在很大程度上解决这一问题么？

陶然：近几年，城市地价、房价高涨，不少地方于是以“改造城中村”、“提升城市形象”为名开始了“运动式”拆迁。虽然改造后的城中村基础设施和城市面貌大大改善，但其中部分变成了中高档商品房小区和商业开发区，基本丧失了对流动人口的容纳功能。

即使有配建的廉租房，但由于其成本和管理方面的问题，还无法向普通农民工开放，无法真正与户籍等公共服务均等化改革对接。

反之，如果逐步放开以宅基地为主体的城郊村、城中村之集体建设用地入市，允许城市内部和周围“城中村”、“城郊村”的农民、村集体为流动人口和城市中低收入群体建设出租房乃至商品房开发，那么，不但可大幅度减轻政府投资压力，而且由于低成本土地供应大幅度增加，可支付住房供应大幅度增加，将能够有效抑制乃至降低高房价。