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修订工作组专家解密食品安全法“中修”斧头、新规与藩篱

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如果一切顺利,修订后的食品安全法将在2014 年6 月正式出台。 (/图)

食品安全法修改草案送审稿在哪些方面变“严”了,引入了哪些新制度?还有哪些遗憾有待进一步修订完善?

自加入食品安全法修订工作组后,中央财经大学食品药品法研究中心主任高秦伟就时常被亲友们叮嘱:“食品安全一定要管好。”

2013年10月29日,备受关注的《食品安全法(修改草案送审稿)》(以下简称送审稿)向社会公布并征求意见。

“送审稿在坚持现有框架的同时,核心内容是现代监管理念的革新。”高秦伟对南方周末记者说。据悉,工作组梳理了世界各国已有的政策制度,光资料就翻译了40万字。

此次修法的目标是解决国内食品安全问题中,个人失灵、企业失灵、市场失灵、社会失灵和监管失灵等多重失灵的现象。因此,如何改变个人消费方式,加强企业自律,健全市场法则,发挥行业协会的作用,丰富政府的监管手段等都成为此次修法的重点。

然而,与四年前出台的食品安全法一样,囿于部门立法的限制,送审稿仍有待更广泛的意见收集和更高层面的立法机构进一步修订完善。

政府监管不应只有“斧头”

从公布的送审稿来看,此次修订既不是推倒重来式的“大修”,也不是仅出台修正案的“小修”。食品安全法的主要起草者、原全国人大法工委行政法室主任李援把此次送审稿定义为“中修”。

李援分析认为,依照惯例,送审稿征求意见后,将报国务院审议通过。如果草案能赶在2013年年底前提交全国人大常委会审议,还要经过三审,修订后的食品安全法将在2014年6月正式出台。

送审稿给公众的最直观的印象是变“严”了。

比如在财产罚方面,将非法添加等严重危害食品安全的行为罚款额度由原法中五至十倍提高到十五至三十倍;同时将对违法违规结果的惩戒改为对违法违规行为的惩戒,这意味着,新法对食品安全违法犯罪行为的态度将“只论动机、不管结果”。

除了惩处力度加大,条款本身也有增加。国家行政学院副教授胡颖廉发现,送审稿中增加的30条基本集中在监督管理和法律责任部分。

上述新增条款改变了中国“劝导式立法”的传统——有些违法违规行为,过去只单纯禁止,如今列出了明确罚则。比如在资格罚方面实行“行业禁入”,在人身罚方面,补充了行政拘留的处罚。

此外,送审稿还扩大了惩罚主体,明确了对官员、食品检验机构的追责。比如食品检验机构、食品检验人员出具虚假检验报告的,处检验费用3倍-5倍罚款,承担赔偿责任。

“立法趋严是对国内各个层面呼声的一种回应。”高秦伟指出,今年以来,中央政府反复强调要建立最严格的食品安全监管制度。而在食品安全法修订征求意见过程中,也有不少意见明确提出,国内食品安全违法成本太低,因此呼吁提高惩处范围、力度与概率。

但是,也有不少学者担心,一味强调严刑峻法,会造成新法“刚性有余,柔性不足”。

“政府监管工具应该是个百宝箱,如果只有斧头,砍两下就累了,很快又会陷入猫捉老鼠的游戏。”高秦伟认为,政府监管也要优先考虑企业的自我管理、合作和激励等手段,如果一味强调处罚,会导致政府与企业的对立。

此外,立法者也在考虑可执行性问题。送审稿将2000元设定为罚款的起点数,在高秦伟看来,加大处罚固然好,在一些贫困地区和一些薄利行业恐难执行,应补充其它处罚方式。

有鉴于此,送审稿中借鉴了欧美等国家的经验,提出食品生产经营者应当建立食品安全自查制度与第三方评估制度,定期对食品安全状况进行检查并记录。鼓励食品生产经营企业聘请食品安全专业评价机构,定期对本企业食品安全管理体系进行评价。

“新法力求做到刚柔相济。”高秦伟说。

有制度创新,缺支撑细则

据悉,送审稿中也引入了一些新的制度,但从送审稿的表述看,大多数新制度尚缺乏细则。

食品网络交易监管制度算是众多新制度中较为成熟的一个。作为新兴的食品销售渠道,网购平台毁誉参半,一旦出现食品安全问题,消费者很难维权。

高秦伟透露,此次送审稿充分吸取了美国和加拿大的网购平台管理经验,规定网络食品交易第三方平台提供者必须取得食品经营许可,同时承担监管平台上食品经营者的职责。此外还特别引入“先行赔付”的概念——如果电商平台未履行上述监管义务使消费者的权益受到损失,应当承担连带责任,并先行赔付。

参与食品安全法修订的南开大学法学院副教授宋华琳认为,这一制度符合“谁经营谁管理”的原则,是食品安全巧治理的一种手段。

同样引人关注的还有食品安全责任强制保险制度。送审稿规定,“国家应建立食品安全责任强制保险制度。食品生产经营企业应当按照国家有关规定投保食品安全责任强制保险。”但送审稿并未提出具体思路。

高秦伟坦言,在食品安全强制险方面,国内外普遍缺乏成熟经验。

南方周末记者了解到,2011年以来,中国人民保险集团董事长吴焰、中国人寿保险公司原总裁杨超作为全国政协委员,曾先后在全国两会提案中提出建立强制性食品安全责任保险制度。两位政协委员认为,该强制险不仅能在食品安全事故发生后及时补偿受害消费者,减轻政府的财政压力,而且对提高投保企业的安全生产管理水平具有重要作用。

近年来,北京等地已有餐饮业的综合险种,江西、江苏等地也在试点校园餐饮保险,但实际参保的企业并不多。

高秦伟分析指出,食品安全责任强制保险的复杂程度要远高于交强险,目前并没有可供借鉴的方案,未来可能选取婴幼儿食品、校园食品等特殊领域作为试点,再逐步推进。

同样处于摸索阶段的还有风险交流制度。高秦伟坦言,送审稿明确提出建立风险交流制度,但是如何进一步理顺风险评估、风险管理与风险交流之间的关系,如何将风险预防、风险治理的理念贯彻于食品生产经营的全过程,仍需要制度、规则等方面的支持。

已有的一些条款,比如强调单位或个人发布相关重大信息时,应事先向企业行业协会、科研机构和监管部门核实。有些业内人士不免担忧,这样轮番核实,会否影响信息发布的时效性和可能性,从而堵塞风险交流的通道。

“这些新制度只是得到立法授权。”宋华琳指出,如果不在修订中进一步明确,或许几年内都不会真正建立。他以2001年出台药品管理法为例,其中规定,国家实施处方药和非处方药管理制度,具体由国务院制定实施。但是到目前为止该制度都没有出台。

部门立法藩篱难破

作为食品安全法的主要起草者,李援最大的遗憾是在立法时未能解决该法与其他法律的衔接问题。他担心此次送审稿也会重蹈覆辙。

“4年来,不断有企业和个人向我反映处罚不公的问题,主要是监管部门很难追究到问题的真正源头。”李援说。比如婴幼儿米粉重金属镉超标,工商质监部门处罚生产、流通企业,但实际是大米原料出了问题。有时餐饮企业出现瘦肉精中毒事件被问责,但真正的问题出在养殖屠宰环节。

在李援看来,起草食品安全法本身就是各部门之间的博弈过程,当时涉及生产、流通、餐饮等诸多环节和监管部门。今年食品安全机构改革之后,生产、流通、餐饮等环节合一了,但涉及食品安全,大体上仍是农业和食药监部门两段管理,仍会涉及部门之间的博弈和法律衔接。

在参与修订的过程中,高秦伟也遭遇了这个困境。目前与食品安全有关的法律包括食品安全法、农产品质量安全法、动物防疫法等,这些法律中有一些条款存在冲突。比如食用农产品与加工食品存在较大差异,绝大多数食用农产品的种植养殖户都没有生产经营许可证照,也没有产品检验合格证明;对于没有制定检疫规程、没有施行定点屠宰的食用动物,养殖户无法提供检疫证明。

高秦伟认为,这需要在食品安全法修订过程中统筹考虑相关法律之间的关系。

“这是国内‘部门立法’的大环境决定的。”宋华琳说,在立法中,凡涉及政府内部组织架构的,通常不太愿意用立法的方式确立,更习惯于交给组织内部协商。

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