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在监察局的“紧逼”下，各部门才高度重视起来，38个市级部门全部迅速完成了公布工作。
裁量基准源自执法经验
周琼环介绍说，以前在行政许可的流程上，没有对各个环节的时限做出要求。新制定的细则则有具体规定，“在窗口上是几天，审查资料需要几天，流转回来之后，科室对资料的内审要多长时间，每个环节进行了明确。”
在制定细则时，各单位对于裁量基准的确定方法 “更显神通”。
遂宁市食药监局政策法规科科长周琼环介绍说，细化标准的制定是在各科室领导和执法人员的讨论中产生的，这些标准很多都是执法人员在执法过程中的实际经验确定而来，“那一段大会小会开了十几次”。
食药监局的一个方法是，罚款时设立一个基准数额为中线，无从重、从轻情节的按中线数额罚款，有从轻情节的按中线数额以下罚款，有从重情节的则按中线以上数额罚款。
如对于未经许可生产经营食品的违法行为，法律规定没收违法所得和原料等，经营货值金额不足1万元的，并处2000元以上5万元以下罚款。
遂宁市食药监局的细化标准确立的处罚中线是2万元，既无从重或从轻情节的，并处2万元罚款；具有从轻情节的，并处2000元以上2万元以下罚款；具有从重情节1项的，并处2万元以上3万元以下的罚款；具有从重情节2项的，并处3万元以上4万元以下的罚款；具有从重情节3项及以上的，并处4万元以上5万元以下的罚款。
“2万元的中线数额是执法人员集体讨论的结果，大家认为这个数字具有可操作性，并没有明确的依据。中线数额过高不具有操作性，过低达不到处罚效果。”周琼环解释说。
遂宁市工商局的方法则是“分三段”，法制科科长赵从体说，譬如某项处罚规定范围是1万-20万元，那就以20万元的30%加起罚额，也就是7万元作为一个区隔点；以20万元的70%，也就是14万元做一个区隔点： 1万-7万元为轻微违法的处罚范围，7万-14万元为一般违法的处罚范围，而14万-20万元为较重违法的处罚范围。
水务局执法支队支队长张俊细化自由裁量的基准时，又是另一种细分方法。
如《水土保持法》规定，生产建设单位应编制但未编制水土保持方案的，可处５万元到５０万元罚款。张俊根据违法者的征地面积和开挖土石方大小，把处罚阶次划分为23个，每阶次罚金相差２万元。
张俊说，根据征地面积和开挖土石方大小来划分，这些经验是在实际工作过程中总结出来的。因为处罚时可通过笔录、现场勘测、测量确定征地面积和开挖土石方量。
而对行政处罚外的其他行政权力自由裁量规范的制定，大部分是对程序进行规范和明确。
周琼环介绍说，以前在行政许可的流程上，没有对各个环节的时限做出要求。新制定的细则则有具体规定，“在窗口上是几天，审查资料需要几天，流转回来之后，科室对资料的内审要多长时间，每个环节进行了明确。”
有意思的是，对非行政处罚类权力的规范，经常被理解为提供便民服务。
遂宁市住建局行政审批科科长文能嫦说，该局制定了“市政配套费免交建筑面积核实意见”的表格，上面包括了申请人详细信息、申请理由、减免依据、批准文件等所有审批要求，这样申请人不必来回多次补充材料，一次性就能完成申请。
水务局许可科副科长杨三贵参与制定了该局行政许可自由裁量的细则，他认为主要就是减少程序、增加上门服务。
“遂宁速度”之憾
遂宁从去年8月份启动工作，到今年4月，不过半年多时间，全市38个部门就全部出台了规范行政权力自由裁量的细则，且涵盖了行政处罚、行政强制等几乎所有行政权力。
纵然有部门拖拉，但总体来看，遂宁推进行政执法自由裁量规范化工作的速度还是快得令人诧异，特别是与广州对比之下。
规范行政执法自由裁量权的先行者——广州，从2009年开始先从5部门试点，彼时广州市法制办预计需要3-5年的时间才能完成全面的工作。
据报道，广州全面规范行政执法自由裁量权工作分“三步走”：2010年年底前完成规范行政处罚自由裁量权工作；2011年年底前完成规范行政许可自由裁量权工作；2012年年底前完成规范其他行政执法行为自由载量权工作。
早报记者注意到，到今年广州还有部门在陆续出台规范行政权力自由裁量权的规定。如今年8月，《广州住房公积金管理中心行政强制自由裁量权暂行规定》才颁布实施。
而遂宁从去年8月份启动工作，到今年4月，不过半年多时间，全市38个部门就全部出台了规范行政权力自由裁量的细则，且涵盖了行政处罚、行政强制等几乎所有行政权力。
“为了展开工作，法制办曾专程到广州进行考察学习，在标准的制定上吸取了很多广州已有的经验，这也让我们少走了很多弯路。”遂宁市法制办行政执法监督科科长敖强解释说。
与作为省会城市的广州相比，管辖两区三县的遂宁市区域差异并不大，人口民族也不复杂，社会经济发展比较平衡，“这可能是我们能够全面迅速推进行政执法自由裁量权标准制定的主要原因。”
据悉，广州市需要规范的行政行为有9782项，而遂宁市梳理出的需要规范的行政行为不到5000项。
此外，四川省级层面已出台诸多规范自由裁量的规定，这也为遂宁市的细化提供了许多现成的内容或经验。
但时间短、速度快，也导致了一些程序上的不尽完善。
广州住房公积金管理中心在正式颁布实施《广州住房公积金行政强制自由裁量权暂行规定》前，提前半年多就公布初稿，向社会公众征求意见。
而遂宁的细则，有的是制定者根据自己的经验完成，情况较好者也最多是在本系统内征求了执法人员的意见。
张俊表示，细则涉及面广但制定时比较匆忙，因此不是十分完善，“细则现在只是试行，如在执行过程中发现标准不适于执法会尽快改善。”
“最小自由度”争议
敖强说，因自由裁量权标准实施时间比较短，今年进行案件审查的通知已经下发，对相关案件的审查还没有得到反馈。对于在标准实施过程中遇到的问题，因为实施时间较短还未得到相应的反馈。不过在执行层面，标准的实施得到了执法人员的肯定。
细则是对执法人员的自我规范、自我限权，一些遂宁市民尚未感觉到这种细节上的变化。
早报记者在街头采访多名司机、摊贩，要么尚不知情，要么毫不关心，“他们（执法者）是天，我们是地；他们下雨，我们就打伞。”
12345政府服务热线平台负责受理社会公众对部门开展行政执法自由裁量权工作的投诉。10月28日，该热线综合科科长罗红光告诉早报记者，截至目前，尚未接到相关投诉。
一如细则的制定，细则的实施也由政府法制机构负责监督。
遂宁市政府规定，政府法制机构通过行政执法检查、行政执法评议考核、办理行政执法投诉案件等形式对行政执法主体行使行政执法自由裁量权情况进行监督。
敖强说，因自由裁量权标准实施时间比较短，今年进行案件审查的通知已经下发，对相关案件的审查还没有得到反馈。
敖强说，对于在标准实施过程中遇到的问题，因为实施时间较短还未得到相应的反馈。不过在执行层面，标准的实施得到了执法人员的肯定。
遂宁市食药监局政策法规科科长周琼环认为，食品药品监管行政处罚自由裁量权标准的制定，使处罚依据更加明确，对执法人员和相对人来说都显得客观透明。
“确定的处罚标准和处罚数额，规避了执法人员在进行处罚时随意确定处罚数额，降低了违规处罚的风险，处罚相对人在接受处罚时也会有明确的预期。”遂宁市食药监局稽查科科长但光杰说。
遂宁市规范行政执法自由裁量权的工作，得到了四川省多位领导的批示。
四川省委书记王东明批示要求支持、推广遂宁的做法。常务副省长钟勉批示，要求省法制办对遂宁市的具体做法和经验进行深入研究、总结，提出支持遂宁深化拓展的意见和面上推广的意见。
7月10日至11日，四川省政府法制办主任张渝田带领专家评估组来到遂宁，对遂宁市规范行政执法自由裁量权工作进行评估。
专家们对遂宁的做法总体持肯定态度，称遂宁全盘清理并规范近5000项行政执法行为，对每一项都尝试细化自由裁量权，“向前迈出了一步”。
对于遂宁在细化自由裁量权方面的“最小自由度”原则，专家们提出了异议。西南民族大学法学院教授邓建民表示，面对复杂的执法实际时，执法人员有主观能动性，应有一定的自由裁量权，因此规则细化应注意一个度，“要合理细化，不能细的不要强求，应该留有余地。”
四川大学法学院教授徐继敏则从程序方面提出了意见。他表示，在制定裁量基准时，应先把裁量基准公开，向全社会广泛征求意见，这样更有效、科学一点。
徐继敏还称，除增加裁量基准外，也应该考虑规范执法的程序，通过程序来控制行政部门滥用权力。
规范后或加重执行难
敖强说，行政执法自由裁量权标准的制定，是为了更有效地执行已有的法律法规，且只能在已有的法律法规范围内细化，不可能随意制定，“如果执行上有困难，只能是相关执法部门执行上的问题，这是没办法解决的。”
在采访中，遂宁市交通局道路运输管理处运政稽查科科长杨东向早报记者反映了一个问题。
根据《道路运输条例》第六十四条的规定：未取得道路运输经营许可，擅自从事道路运输经营的，处3万元以上10万元以下的罚款。
杨东说，这类被处罚者往往是失地农民、残疾等贫困的弱势群体，他们的车子大多是价值两三万元的二手车。“我们去年对非法道路运营进行了集中整治，即使按最低处罚3万元，仍然在执行中遇到了困难。去年处罚了上千例，但真正上缴罚款的只有十几例。”
遂宁市交通运输局今年制定公布的《遂宁市道路运输行政处罚自由裁量权指导标准》 ，将这项处罚按非法运营车辆的座位数、违法次数和情节轻重分为18类适用情形。
在实践中按照最低限进行的处罚，很多都难以执行，倘按照新制定的细则，情形较重的违法行为的处罚势必会提高，执行难的问题将更加严峻。
对此，遂宁市法制办行政执法监督科科长敖强说，行政执法自由裁量权标准的制定，是为了更有效地执行已有的法律法规，且只能在已有的法律法规范围内细化，不可能随意制定，“如果执行上有困难，只能是相关执法部门执行上的问题，这是没办法解决的。”
四川大学教授徐继敏则认为，处罚重才能预防和减少违法行为。如果罚款轻，被处罚者觉得一点问题没有，就会交了罚款再违法，“就是让他交不起，交起来困难，这样才有效果。”
本文来源：东方早报
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王晓易_NE0011
