通过英国籍总警司葛柏案与治理警察集团式腐败树立民众信任度
自1990年代起政府腐败保持在相对较低水平
香港廉署观察
依据10月22日最高检检察长曹建明的报告，5年来，32名省部级以上官员涉贪被查，平均每年6个人。
十八大之后，“打虎”声急。截至今年10月底，已先后有李春城、刘铁男、倪发科、郭永祥、王素毅、李达球、王永春、蒋洁敏、季建业和廖少华10名省部级官员应声落马，已超之前年均数字。
专家认为，在腐败高发形势得以初步遏制之后，中央的反腐重心仍然会回到“治本”上来，也就是制度建设上来。
事实上，8月27日的中央政治局会议已经明确宣示了这一重心的转移倾向。在该次会议上，中央决定，要改革党的纪律检查体制，加强反腐败工作体制机制创新，完善纪委派驻机构统一管理，改进中央和省区市巡视制度。中央在反腐体制建设上的新思路已跃然纸上。
他山之石，尚可以攻玉，更何况是一块货真价实的“宝玉”。香港廉政经验就是这样一块宝玉。事实上，内地与香港在廉政建设上的交流和学习一直持续而热烈。香港廉政专员白韫六曾表示，2012年全年内地共有5000多名官员来港学习廉署经验，这样的合作仍将继续。
日前，国务院发展研究中心在其为十八届三中全会提交的“383”总体改革方案中，提出建立廉洁年金制度，公职人员未犯重大错误或未发现腐败行为的，退休后方可领取。事实上，香港早已实行了与之颇有几分相似的一次性退休金制度。
在改革党的纪检体制破题之际，《东方早报》推出“香港廉署观察”专题报道，追忆香港“打虎”的历程，破解香港能够成为全球廉洁城市的“密码”，也反思香港廉政建设的困境与新挑战。
更重要的是，在每个写下的文字里，我们将努力试着去回答一个或许很尖锐的问题：内地能否成功借鉴香港的廉政经验？
市民经过位于香港北角渣华道的廉政公署总部。早报记者 高剑平 图
香港廉政公署（ICAC）于1974年成立，然而，在其最初成立的时候，香港民众并不信任与接受这个新设机构。
当时，很多香港人认为廉署是不可能完成打击腐败的任务的。香港民间流行一种含有嘲笑意味的说法，就是笑称廉政公署侦办的是中国的传统习俗，言外之意就是根本不可能将这些根深蒂固的习俗去除。
除了不能被公众广泛支持与接受外，刚成立时的廉署规模也较小，成立之初仅有369名职员，而且大部分工作人员都来自英国。
早期弱小的廉署面临内外困境，但由于当时香港总督麦理浩治理腐败的坚定决心，因此廉署顶住压力，通过两条路径获得了民意的认可和支持，开创了香港成功治理腐败的先河。
这两条路径是：其一，廉署成功惩办了葛柏案；其二，廉署成功治理了警察部门的集团式腐败。
一个由拥有巨大权力的总督授权成立，并只对其一个人负责的独立反贪机构，在法律赋予的执法权力强力保障下，通过打“大老虎”，在“打虎”过程中树立起民众对其信任度，借着这种信任与参与，这个机构再去打更多只“老虎”。这就是反贪腐的香港故事。
“葛柏案”成导火索
“葛柏案”催生了廉政公署的诞生，廉署也借由惩办“葛柏案”树立了自己在市民心目中的权威。
英国人葛柏自1953年起就开始在香港警方工作，几经升迁，到被调查的1971年，他已经是香港警方的总警司，地位仅次于警务署正副署长。
香港警方内部调查机构检举贪污组在1970年代初就已经开始怀疑葛柏的实际收入远超其警察工资。
警方在1971年开始调查葛柏，但搜证工作并不顺利。就在调查工作停滞不前之际，葛柏申请于1973年7月退休。就在其退休前3个月，当时的警务处处长收到情报，称葛柏不断将大批现款汇到海外。警方遂开展了大规模调查，调查的结果证实，葛柏的表面财富已超过437万港元，差不多等于他任职以来薪金的6倍。
就在警方要求葛柏解释财富来源的一个星期限期的第四天，也就是1973年6月8日，葛柏凭借其拥有的一张警务人员机场禁区通行证，绕过了入境事务处的检查，成功登机潜逃返回英国。
葛柏的潜逃引发了香港民众对警队腐败积怨已久的愤怒，各界人士纷纷上街抗议，“反贪污、捉葛柏”的口号响彻维港上空。为了平息民怨，时任港督麦理浩爵士委任高级副按察司百里渠爵士成立调查委员会，彻查葛柏逃脱原因及检讨当时的反贪污工作。
实际上，早在1948年，香港就有了防止贪污的法令，港英政府也设有反贪机构，即反贪污部。香港岭南大学公共管治研究部主任李彭广指出，这个机构设在警察署内，无法超越自身的机构限制，很难对警方高层的贪腐行为作出调查和检控，当然就解决不了贪腐的问题。
1961年就有一份调查报告说，警察部队反贪污部门的有效性很差：一是附属于警察部队的反贪污机构令公众产生惧怕，不敢向其举报，因为公众认为这样的机构本身也是腐败的；二是存在一种危险：在反贪污机构工作过的人一旦调到其他部门，就会运用其在调查贪污行为时了解的技术手段在新的工作岗位上进行贪污；三是还有这样一个可能：如果这些人去侦查他的同事或朋友的贪污案件，他就会出于“哥们儿”情分使这个案子不了了之。尽管当时已经意识到了这些问题，但是，要将反贪污的工作从警察部队分离出来还是十分困难。1961年的调查报告没有引起组织上的变动，将反贪污部门独立于警察部队的意见被否决了。
百里渠本人的立场是反对贪污的，麦理浩委任其组成调查委员会，起码表明此时，麦理浩已经倾向于决定从根本上解决香港政府内的贪腐问题了。
百里渠在调查后很快提出了一个调查报告，这就是著名的《百里渠报告》。在这份报告书中，百里渠详细分析了反贪部门存在于警察机构内部的利弊，因此建议建立一个独立的反贪机构，并且实施更为严厉的反贪污法。1973年10月，港英政府采纳了调查委员会的建议，决定于来年2月成立独立于其他政府部门、直属于港督的廉政公署，致力于打击贪污，并及时接手调查葛柏案，全力追捕潜逃的葛柏。甫一成立的廉署派出首任执行处处长彭定国、执行处副处长夏烈联等首长级人员以及多名高级调查人员，成立了核心调查小组，调查葛柏案。
调查过程异常艰难，当时参与此案的廉署总调查主任黄国梁后来回忆，廉署当时手上已经有很多证物表明葛柏拥有大量难以解释来源的财富，但没有人愿意站出来指证葛柏，或许是因为当时市民的观念仍十分保守，同时对新成立的廉署缺乏足够的信心。
案件终于在一名涉及另一宗贪污案的外籍前警司韩德身上取得了突破，这位外籍警司向廉署提供葛柏一项涉及2.5万港元贿款的重要罪证。韩德说，湾仔警署的一名华籍警司曾经向葛柏提供过2.5万港元贿款，他当时便在现场，是这场贿赂交易的目击证人。廉署随即拘捕了这名华籍警司并确认了葛柏受贿2.5万港元的犯罪事实。
1974年4月29日，在英国警方协助下，廉署将葛柏拘捕。经过近8个月的英国法院聆讯，廉署于1975年1月才将葛柏押回香港受审。葛柏最终被判入狱4年，2.5万港元的贿款悉数充公。葛柏贪污所得的400多万港元财富因为分散于海外多个地区，追讨异常困难，至今尚未能全部追回。
“葛柏案”主审法官杨铁梁后来回忆，根据案情，葛柏涉及的一项串谋贿赂和一项受贿罪的最高刑罚分别是5年和7年，量刑时，须计算葛柏在英国被拘留的1年刑期在内，所以实际上葛柏被判的刑期颇接近最高刑罚了。
杨更指出，“葛柏案”不仅成为廉署肃贪倡廉工作的重要里程碑，也恢复了市民对司法制度的信心。
“当时来说，一个高级官员，又是外籍官员，做错事，我们已经依照法律去做，做到最好，对香港是好的。我们第一次打倒了一只‘大老虎’，这是个好的开始，这个信息是——无论中国人还是西方人，（只要是犯了贪污罪的）我们都会捉。”杨铁梁说，“现在年长一辈仍记得葛柏案，就表示这件案子已经达到了一个目的，就是高官贪污也照样捉，照样审。”
消除警队集团腐败
“葛柏案”只是1970年代香港警察腐败的一个缩影。
在1974年之前，香港最为严重的腐败就是警察腐败。廉署的咨询委员会曾表示，当时半数以上的投诉都是关于警察腐败的。
《百里渠报告》这样写道：最坏的一种贪污形式就是反贪污办公室所说的“集体”贪污，就是说整个团体的警员都参与了收取和分配赃款的活动，如某些警察组成小组，从非法出租汽车司机、赌场老板及其他不法机构收取金钱。在这里“收钱”的含义往往远远超过贪污的真正意思，完全是一种赤裸裸的勒索，辅之以含蓄的暴力恫吓等。
当时，警察系统的集团式腐败涉及赌博、毒品交易、性交易、无证售卖等一系列违法犯罪活动。同时，主要的警察腐败案件都是发生在一线执勤人员层面，从上到下，有计划有组织地进行贪污活动。
据估计，1960年代末至1970年代初，整个警察集团每年从黄、赌、毒场所获得的贪污贿金高达10亿港元。
贪污所得是按照等级自上而下来分配的。以处理交通事件中的受贿来说，香港的出租车、卡车、货车司机常常通过贿赂警察来解决违章问题，以免受惩处或少交罚金，这笔钱每个月大约有6.5万港元。一个普通警员可得到50港元，警士得到150港元，总督察得到1000港元，分区警司可得到3000港元，高级警司得到4000港元。
作为香港警队总警司，葛柏收黑钱的范围遍及香港岛、九龙、新界各区及离岛。交黑钱的单位多达3000多个，包括字花（一种赌档）、外围赌马、外围赌狗、歌厅、舞厅、妓院、麻将学校、鸦片烟档等各种涉及黄赌毒场所。
外籍警司韩德从事警察职业19年，其间共攫取了500多万港元的非法财产。他最终于1973年因腐败入狱，在入狱时面对记者十分坦然地说：“我只是运气不好，碰到点子上了。贪污在香港警察队伍中是一种生活方式，就像晚上睡觉、白天起床刷牙一样，是非常自然的一件事。”
自从1974年廉政公署成立之后，警察集团式腐败就成为其打击的最主要对象。廉政公署的年度报告称，在1970年代中期，实际上每个地区的警察分支机构都存在至少一个腐败集团。直到1970年代末期，廉署才彻底将集团犯罪铲除干净。
以尖沙咀警署为例，1977年9月至10月间，廉署对该警署采取了大规模的行动，在不到一个月的时间里，廉署逮捕了260余人，其中警司级和总督察级的高级警务人员便达22人之多。这个数字意味着将整个尖沙咀警署给一锅端了。
廉署最初几年对警队的强力扫荡也引起了香港警队的反弹，并引发了1977年的“警廉冲突”。
当年10月28日，超过2000名警务人员，在港岛举行了声势浩大的示威游行，抗议廉署权力过大，要求政府压缩廉署的权力。这些警务人员浩浩荡荡地抵达中环的警务署，向警务署长递交了请愿信，之后又向附近的廉署总部进发，这些执法人员居然冲进廉署破坏财物并且殴打廉署人员，一时场面极为混乱。此后几日，警员继续上街滋事游行，形势一度近乎失控。
最终，11月5日，港督麦理浩颁发“特赦令”化解了这一危机。麦理浩宣布，在1977年1月1日之前，曾经贪污而未检控的公务员可以获得特赦，但案情特别严重，或者逮捕令已经发出的除外。另外，立法局也在同日通过了一项紧急法令，授权警务署长对任何不服从命令而进行抗议的警务人员立即开除。
肃贪的效果也显示了特赦制度的成效。廉署报告称，1974年开始，警察腐败的投诉率从45% （1974年）锐减到30% （1984年），继而到13% （2002年）。集团腐败已经成为过去式。而另外一个数据也表明，廉署在最初的3年内（1974-1976年）侦办了政府内部所有的集团式腐败，共起诉了247名政府官员，其中包括143名警察官员。进入到1980年代后，廉署侦办案件中涉及警察腐败的数量已经开始出现下降趋势。
到1977年，廉政公署专员姬达在向港督汇报时说，“本港凡10名以上公务员联手贪污之集团，均已全部粉碎。”一组数据也可以充分证明这种打击警察腐败取得的成效：1977年起诉警察官员126例，1978年下降为62例，1979年则降至44例，到了1980年降至29例。
虽然在后来的发展中也出现过短暂的人数上升，例如1984年（42例）和1985年（36例），以及1995年（58例）和1996年（32例），但总体而言，其是一种不断下降的趋势。这些零星出现的较多案例与1970年代时期的集团式腐败性质是不同的，作为一种盘根错节的集团式犯罪的根基与土壤早已被廉署铲除了。
廉署赢98%信任度
39年以来，廉署深获香港民众信任的一个重要原因就是，其将政府部门的腐败一直控制到了相对较低的水平上。
“二战”后，随着经济起飞，香港的腐败也进入到最为严重的时期。廉署成立时，腐败已经泛滥于政府的各个层级之中，不仅限于警察部门或其他纪律部门的集团式腐败。例如医院、运输、房屋、教育等各个政府部门，也都存在严重的腐败。
政府部门内部缺乏约束和惩治机制，官员贪污受贿现象愈演愈烈，市民为了维持生计及快速取得应有的服务，只好被迫用“走后门”的方式。当时“茶钱”、“黑钱”、“派鬼”等各种代替贿赂的名堂不断出炉，市民不仅熟知门路，甚至将贿款当成生活中必备的一部分开支。
举例来说，救护人员送病人就医前要索取“茶钱”，消防队员开水喉（自来水管）要收“开喉费”，医院病人也要打赏给打扫的清洁妇，才能取得开水和便盆，市民要使用公共资源，就必须要贿赂。
廉署前副专员郭文纬曾回忆，小时候，他家里申请安装电话，等了几个月，安装完的电话却不能使用，电话部门告诉他，“叫你父亲来一趟。”父亲后来将真相告诉儿子：“他们这是在要茶钱。”
廉署刚成立的几年里，打击政府部门腐败的力度一直在增加，因此，从数字上看，从1974年开始就呈现出不断上升的趋势：例如在1974年，共计起诉政府部门腐败89宗案例，占到起诉总数的51%；而在1975年，数字急剧上升至167宗，占据起诉总量的75%。
在强力打击下，进入到1980年代之后，政府部门的腐败状况有所好转，因此从历年的起诉数字来看，整体进入到下降趋势。自1990年代起政府部门的腐败都保持在一个相对较低的水平。实际上，政府部门的腐败一直是廉署打击的重点。
除了葛柏，廉署惩治的官员还包括律政司刑事检控专员、地政署高级测量司、警务处高级督察、海关高级官员、入境事务处高官等一大批涉贪官员，还查办了“裕民财务案”、“问题公屋案”、“联交所职员贪污案”等重大贪污案。
除了政府和公立机构，廉署的调查同时也涉及私营机构。如1975年，一名著名的建筑商李保罗为了获得优先中标贿赂工务处官员被判行贿罪。到了1982年，廉署的贪污报告中有1/3涉及私人机构，近年来更占了廉署起诉案件的大宗。
廉署2010年的年度报告显示，在全年报告的3427宗案例中，政府有689宗案例，占到全部案例数的20.1%，这个数字相比于私营部门的63.6%的比例而言，是相对较低的，私营部门的腐败占了全部起诉案例的六成以上。
在成立39年之后，香港廉政公署已经成长为一个具备娴熟办案技巧的专业性质的肃贪机构。
从内部构成上看，廉署的职员人数已经较1974年增长了3.6倍，从早期的369人发展到今天的1300多人，廉署的经费预算也增长了64倍。
从外部认可来看，廉署已经得到了公众的普遍认可与支持，据廉署历年年度报告显示，从1994年廉署开始调查公众对廉署的支持态度以来，每年几乎都有98%的民众表示了对廉署的支持和信任。
类似廉署机构全球不多
在北京大学法学院教授强世功看来，廉政公署的设立原不过是“大英帝国统治技艺”的一部分。
强世功说，自割占香港岛、九龙后，港英政府并没有考虑过治理香港，而新界百年租期更强化了“借来的地点、借来的时间”的临时心态。
不过，在1967年镇压了由于工人罢工引发的普遍抗议之后，港英政府意识到，单靠暴力镇压、“赢心洗脑”工程和“行政吸纳政治”等手段并不能完全取得港人的忠诚，要与香港“左派”争取民心，就必须解决群众面临的社会问题。
港英政府一改“统而不治”的殖民传统，采取积极干预政策，制定了大量保护工人福利的法律。尤其是历任港督中“最令香港人满意”的港督麦理浩1971年履任后对香港社会进行了全面的治理，推行了各项社会改革和政府体制改革，其中就包括“十年房屋计划”的房屋改革和廉政公署。
强世功认为，历史上的港英政府依赖贩卖鸦片起家，贪污腐败成为政治生活和日常生活的组成部分，到了公开化的程度。在镇压“六七暴动”的同时，港英政府提出了建设“好政府”的口号，以强化港英政府的道德形象和正当性基础。为此，打击政府中和社会上广泛存在的贪污腐败成为政府的首要目的。
顺应香港市民惩治贪腐的呼声，麦理浩于1974年成立了廉政公署，肃贪倡廉，成效显著。世界上成立有廉政公署这种拥有巨大权力组织的国家和地区确实不多，包括英国本土在内也没有。
“由于廉政公署只对港督个人负责，大大强化了港督对整个官僚体系和社会的控制，也增加了香港政府的社会治理能力。” 强世功说。
最终，廉署这一香港独特的行政监察制度设计在1997年香港回归后完全为新的特区政府所继承下来。
录入编辑：薛冬霞
本文来源：东方早报
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