透视上海自贸试验区：探索转变政府职能新路径

探索转变政府职能新路径——透视中国(上海)自贸试验区转变政府职能新举措

对外商投资由审批制改为备案制管理、减少行政审批事项、“先证后照”登记制、货物入区“一次申报、一次查验、一次放行”……中国(上海)自由贸易试验区挂牌成立以来，一系列切实转变政府职能的新举措陆续推出，引起各方关注。

从“9＋3”到“7＋3”，切实提高行政效率

负责统筹管理和协调自贸试验区有关行政事务的中国(上海)自由贸易试验区管理委员会，是在过去的上海综合保税区管委会基础上，通过功能调整和机构整合而来。出人意料的是，从综保区管委会到自贸试验区管委会，管理的层级提高了，管理的事权扩大了，管理的难度增加了，管理的机构却减少了。

上海自贸试验区管委会副主任简大年介绍说，原上海综保区管委会有9个内设机构和外高桥、洋山、浦东机场等3个驻区办事处。新成立的上海自贸试验区管委会对机构进行了精简，按照大部制改革思路，由“9＋3”合并为“7＋3”。“主要目的是扩大单个部门管理业务范围，将多种内容有联系的事务交由单个部门管辖，最大限度避免职能交叉、多头管理，提高行政效率，降低行政成本。”

新成立的财政和金融服务局，承担着金融监管、金融制度创新任务。该局一方面要深化落实各项金融管理体制创新的要求，推动金融服务业扩大开放，协同建立风险可控的国际收支宏观审慎系统，协调引进境内外各类金融机构和交易主体，培育发展面向境内外的多层次金融市场；另一方面还要研究与国际接轨的财税环境。

上海WTO事务咨询中心总裁、上海市政府参事室主任王新奎认为，上海自贸试验区的一大创新，是将原有内设处室改革为可以独立主体身份对外开展业务管理工作的“局”。这样的调整，不单有利于这些部门对外开展协调工作，今后也可以通过立法将事权直接授予这些部门，对于完善自贸试验区的投资环境将是一个极大促进。

“负面清单”，从“潜规则”到“明规则”

在上海自贸试验区率先试点的国内首份负面清单，甫一推出就受到各方高度关注。自贸试验区运行以来，许多人都拿着清单来到企业注册登记现场，寻找投资创业的机会。

所谓负面清单，相当于投资领域的“黑名单”，列明了企业不能投资的领域和产业，对负面清单之外的领域按内外资一致的原则，将外商投资项目由核准制改为备案制。上海自贸试验区推出的首份负面清单列出了18个门类1069个小类，其中对约190个小类有管理措施，也就是说，超过80%的外商投资项目将由核准制改为备案制。

在看到自己所从事的领域不在负面清单上之后，有一家从事金融外包服务业务的公司负责人专程从北京赶来上海，希望能在自贸试验区设立公司。这家在国内金融安保领域占有很大市场份额的公司，一直以来因为不能单独以金融安保业务为经营范围来注册成立新公司，所以只能通过“打擦边球”来开展业务，自贸试验区的成立让他们看到了希望。

上海市政府副秘书长、上海自贸试验区管委会常务副主任戴海波说：“负面清单的设立，使过去一些桌面之下的‘潜规则’都成为台面以上的‘明规则’，既与国际惯例接轨，又有效增强了行政的公开透明度，减少了行政成本和寻租空间。”上海自贸试验区管委会规定，在履职过程中制作或者获取的政策内容、管理规定、办事程序及规则等信息应当公开、透明，方便企业查询。自贸试验区有关政策措施、制度规范在制定和调整过程中，应当主动征求区内企业意见。

“一线放开，二线管住”，从“重事前审批”转向“重事中事后监管”

一线放开，是上海自贸试验区的一大特色。企业可以凭进口仓单将货物直接入区，再凭进境货物备案清单向主管海关办理申报手续，目前已有多批试点货物以“先入区、后报关”的新型通关模式、在货物到达港口但未办结海关手续前就进入了自贸试验区。

与此同时，自贸试验区的商事登记制度改革也有很浓的一线放开意味。目前在自贸试验区，实行注册资本认缴登记制，公司股东(发起人)对缴纳出资情况的真实性、合法性负责，并以其认缴的出资额或者认购的股份为限对公司承担责任；工商部门登记公司注册资本，不登记公司实收资本。此外，自贸试验区还实行“先照后证”登记制，自贸试验区内取得营业执照的企业即可从事一般生产经营活动。

上海市发改委副主任顾洪辉说，“一线放开”并不意味着管制的放松，而是要根据政府职能转变的要求，从过去的“重事前审批”转向“重事中、事后监管”，用更为高效管用的方法和手段做好行政管理服务。

据介绍，目前上海自贸试验区正在抓紧建设覆盖试验区企业基本信息、运营信息、信用信息的信息共享基础数据库，为投资管理和综合监管制度创新提供支撑；同时还建立了安全审查和反垄断审查协助机制和综合评估机制。企业的自身诚信也在区内得到强调，通过实行企业年报公示制度，自贸试验区内企业按年度在规定的期限内，必须向工商部门报送年度报告，并向社会公示，任何单位和个人均可查询。

中欧国际工商学院副教务长、经济学和金融学教授许斌说，上海自贸试验区在政府职能转变的诸多探索富有新意，并体现出操作性强、可推广、可复制的特点。“预计在不远的将来，就能在上海自贸试验区以外的更多地方看到这些全新的行政管理模式，推动政府管理服务上新水平。”(记者季明 叶锋 何欣荣)