环保法由小修小改转向大修

昨提交全国人大常委会三审

环境公益诉讼主体之争再起

从“小修小改”出发的环境保护法修改，正朝着“大修”的方向走去。

10月21日，在十二届全国人大常委会第五次会议第一次全体会议上，环境保护法修正草案进入三审。据法制网报道，根据有些全国人大常委委员和代表的意见，全国人大法律委员会经研究，建议将环境保护法修正草案修改为修订草案。

在新华社昨日的通稿中，“环保法修订案草案”已取代了之前“环保法修正案草案”的提法。三审稿增加规定，加大环境保护的财政投入，在拟定经济、技术政策时应充分考虑对环境的影响，赋予环保部门相应执法手段，建立生态补偿长效机制，加强土壤环境保护，积极稳妥推进环保公益诉讼制度，加大对违法行为处罚力度等。

现行《环境保护法》自1979年试行、1989年正式颁行以来，至今已有23年无大修。中国的环境在此期间急剧恶化，环保法也因而被各界称为中国执行效果最差的法律。去年8月，环保法修正案草案一审稿接受全国人大常委会首次审议。今年6月，环保法修正草案接受全国人大常委会二次审议，环保国策入法、按日计罚、污染信息公开、环境公益诉讼、对政府失职行为的问责等内容，悉数在二审稿中出现。

北京大学法学院教授汪劲表示，从二审稿开始，环保法实际上已开始大修，2011年全国人大环资委确定的环保法有限修改的总目标已经改变。环保法修正草案二审后，汪劲曾多次参与立法部门召开的专题讨论会议。

上海交通大学环境资源法研究所所长、中国环境资源法学研究会副会长王曦称，从三审稿公布的内容来看，环保法还没有全面修改，但专家学者建议的内容已逐步被采纳，三审稿增加的内容都是二审稿没采纳的内容。

“可以说，环保法的修改放弃了小修小改的思路，进一步突出了环保法作为国家环保事业基础法的功能。”王曦说。

强化环保部门执法权力

土壤调查修复制度胎动

据汪劲介绍，二审稿公布后，社会反馈的意见很多，立法部门针对存在的几个突出问题做了论证，新增了多项规定，形成了三审稿。

三审稿赋予了环保部门相应的执法手段。三审稿增加规定：“县级以上人民政府环境保护行政主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，可以依照有关法律的规定查封、扣押企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物的设施、设备。”

汪劲称，目前查封扣押主要由工商部门执行，三审稿的规定强化了环保部门的执法权力。

环保法定位一直是环保法修改争议较多的问题。王曦称， 目前学者有比较一致的意见，即环保法应是国家环保事业的基础法，其主要作用应体现在三方面：为国家环保事业奠定法律基础；规定一般性的环境管理制度，适用于各个具体领域的环境管理；给环境经济手段的利用提供法律机制。

王曦认为，三审稿新增的一些规定正体现了环保法前两项功能。

三审稿增加规定：“各级人民政府应当加大保护和改善环境、防治污染和其他公害的财政投入，提高财政资金的使用效益”，“国家采取财政、税收、价格、政府采购等方面的政策和措施，支持环境保护技术装备、资源综合利用和环境服务等环境保护产业的发展。”三审稿还增加规定：“国务院有关部门和省、自治区、直辖市人民政府组织拟订经济、技术政策，应当充分考虑对环境的影响，听取有关方面和专家的意见。”

王曦表示，现在强调加快生产方式的转变，这一条可约束地方政府，使其在发展地方经济时候更加注重环保。“以前没有这样的规定，地方发展部门在规划地方产业发展和招商引资时，环保影响很少考虑”。

此外，值得一提的是，三审稿还增加规定：“国家建立土壤环境调查、监测、评估和修复制度”。

环评机构作假要担责

环保考核结果应公开

三审稿对环境违法行为也作了相应规定。

三审稿第六十条规定：接受委托为建设项目环境影响评价提供技术服务的机构在环境影响评价工作中弄虚作假，致使环境影响评价报告书严重失实，对建设项目造成的环境污染和生态破坏负有责任的，除依照有关法律规定予以处罚外，还应当与项目建设单位承担连带责任。

草案明确，因环境污染损害赔偿提起诉讼的时效期间为三年，从当事人知道或者应当知道受到污染损害时起计算。

草案同时增加了对企业事业单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员的人身处罚。三审草案第五十五条规定，企业事业单位和其他生产经营者通过暗管、渗井、渗坑、高压灌注或者篡改、伪造监测数据等逃避监管的方式排放污染物，或者生产、使用国家明令禁止生产、使用的农药，造成环境污染事故，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第三十条的规定予以处罚。

三审草案第二十二条规定，国家实行环境保护目标责任制和考核评价制度。国务院和地方人民政府将环境保护目标完成情况作为对本级人民政府负有环境保护监督管理责任的部门及其负责人和下级人民政府及其负责人的考核内容。考核结果应当作为对考核对象考核评价的重要依据，并向社会公开。

民间环保组织的“诉求”

和二审稿相似，三审稿对环境公益诉讼主体的规定亦引起了波澜。

二审稿规定，“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会可以向人民法院提起诉讼。”

据新华社报道，二审后，环境公益诉讼制度受到较多关注。有些常委会委员、部门和社会公众提出，环境公益诉讼主体范围较窄，建议扩大诉讼主体范围。法律委员会经研究，考虑到环境公益诉讼制度是一项新制度，宜积极稳妥地推进；确定环境公益诉讼主体范围也需要考虑诉讼主体的专业能力、社会信誉等因素，防止滥诉。

据此，三审稿规定，对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，依法在国务院民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续五年以上且信誉良好的全国性社会组织可以向人民法院提起诉讼。其他法律另有规定的，依照其规定。

不过，一些环保组织和环保人士认为，三审稿对环境公益诉讼主体资格的认定看似扩大了范围，但要达到要求却颇有难度。

自然之友公众参与项目协调员葛枫表示，二审稿规定的是中华环保联合会和各省环保联合会等环保联合会系统具有公益诉讼主体资格，三审稿把公益诉讼主体界定为全国性的社会组织，且需在国务院民政部门登记，这等于把所有民间环保组织排除在外了。

按葛枫的理解，“民政部门”即“民政部”。要做区分的话，应表述成“民政部和各地民政部门”。

民间环保组织“自然大学”发起人冯永锋在微博中表示，三审稿给有权发起环境公益诉讼的单位设定了三大条件，数来数去，只有环联会（民政部注册、环保部主管的中华环保联合会）合格。

汪劲表示，相比二审稿，公益诉讼主体资格放宽了，但仍有限制。全国性的社会组织通常是以“中国”、“中华”和“全国”等字眼打头的组织，且三审稿所指的“国务院民政部门”即民政部。

汪劲进一步称，公益诉讼主体资格的规定还有另一大缺陷，即只规定了公益诉讼的社会组织主体，没有规定公益诉讼的机关主体。而民事诉讼法第五十五条规定， 对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。他表示，这一缺陷应在四审中得到解决。

在王曦看来，二审稿和三审稿对环境公益诉讼主体资格的规定都有进步，但都凸显出立法部门对这一问题研究的不足。而完全放开公益诉讼的主体，也不符合当前的国情。

他建议，如果立法机关对这个问题没有研究清楚，不妨先放一放，暂时不做具体规定。

“总目标和基本原则都变了”

值得注意的是，三审稿迎合了诸多学者对环保法做大修改的呼吁。

汪劲说，环保法的修改工作原先由全国人大环资委主导，而现在已由全国人大法工委主导。

“原来都叫环保法修正案，三审稿由于改动太多，改叫修订草案。”汪劲表示，这实则对外传递出一个信号，给环保法修法定性，不再是小修小改。

“修法的总目标和修法的基本原则都变了，但这次没有通过正式的文件传达，这里面有顾及一审稿成果的问题。”汪劲说，小修小改的思路显然与中共十八大、新一届全国人大及新一届政府在生态文明建设上的目标和经济发展转型不相符。此外，今年集中爆发的大气污染问题、逐渐凸显的土壤污染问题等都表明，环保法做大幅修改正当其时。

录入编辑：李琪