美国联邦政府关闭的背后

方绍伟

因国会民主、共和两党就10月1日开始的新一财政年度的预算争端难以达成一致意见，美国联邦政府从10月1日起关闭，80万非核心部门的雇员被迫开始无薪休假，另有130万雇员开始无薪工作。美国州政府和联邦政府的关闭事件并不罕见，州政府2005年后关闭过六次，联邦政府从1976年以来已经关闭了18次，最短的只有一天，最长的达21天。

在美国之外的民主国家里，政府关闭的事情几乎不可思议。在一般民主国家，无论是议会制还是总统制，财政权往往都是“一面倒”的。美国立法与行政部门的权力关系比较独特，国会有权决定预算的通过，总统有权否决，国会又有权推翻总统的否决。所以，政府关闭既可能是出于国会对总统政策的不满，也可能是出于总统对国会政策的不满，总统并不必然比国会更害怕政府关闭。

美国1789年的《宪法》授权国会控制联邦政府的开支。但是，联邦行政部门往往通过“先超支后报销”的办法来规避制约，这个法律漏洞被1884年的《反超支法》堵掉了。在此之后，国会一般都借助“持续决议案”，用短期拨款的形式填补正式年度拨款前的资金空缺。

1976年，共和党的福特总统不满国会的过度开销，否决了国会的一项涉及劳工、健康、教育和福利的拨款案，但是，民主党控制的国会推翻了总统的否决。结果，部分政府部门关闭了10天。1977年至1979年间的5次政府关闭，主要是因为民主党的卡特政府与国会（参众两院均由民主党控制）之间在资助堕胎问题上出现分歧。共和党的里根总统在位时，联邦政府的“部分关闭”多达8次，主要都是因为里根要大幅削减开支，而国会（共和党在1981～1987年控制参议院，民主党一直控制众议院）则在削减开支的结构和数量上有异议。有意思的是，里根总统成功地利用政府关闭作“要挟”，迫使国会多次作出妥协，类似的“要挟”也发生在1990年老布什在位期间的一次政府关闭上。1995年至1996年，民主党的克林顿总统因预算分歧而否决国会（当时由共和党控制参众两院）的“持续决议案”，导致政府两次关闭，其中一次创下了21天的纪录。

这次的政府关闭是上次“全面关闭”之后的第二次，原因主要是众议院内占多数的共和党人不顾奥巴马总统的反对，试图通过给政府预算附加条件来阻挠“奥巴马医改法案”，以达到延迟或削减《合理医疗费用法》经费的目的，而民主党人占多数的参议院则拒绝了众议院的法案。

该医改法案本身的预算不受政府年度预算的影响，所以民主党人认为共和党人的捆绑做法十分“肮脏”，他们要的是一个“干净”的预算案。早在2010年《合理医疗费用法》通过时，在众议院重获主导地位的共和党人就一直声称要利用政府关闭来阻止这个法案的实施。2008年金融危机后，美国下层民众一直在声讨华尔街的贪婪，奥巴马希望借此推进医改，给更多穷人提供医疗保险。因此，美国政府不得不向富人增税，这两年的医保费用也面临上涨压力，共和党人对此越来越反感，终于闹到了联邦政府“全面关闭”的地步。

政府关闭后，国会中的共和党人试图通过一些个别的“持续决议案”，以重新恢复某些政府部门的运行，结果遭到了奥巴马总统和民主党人的拒绝。美国国债即将于10月17日触及上限，如果国会不能在此之前提高国债上限，美国国债将出现违约，后果不堪设想。奥巴马已明确表示，在国会提高国债上限后，他才会考虑进行恢复政府运行的预算谈判。如此，这次政府关闭将很可能超过21天。一般的美国人也开始更多地责怪共和党人的立场。

这次政府关闭，表面上是因“奥巴马医改法案”而起，实际上却是全球化背景下美国社会矛盾上升到政治制度层面的表现。美国的“宪政民主”制度，开始于一种联邦和分权制衡结构的“精英民主”，其合法性不是直接“建立”出来的，而是在精英民主确立后逐渐扩张出来的。公民的选举权经过从局限于白种男性富人到1870年、1920年、1964年的宪法修改，逐渐扩展成为一种“大众民主”模式。

经由这种大众民主在1960年代的全面确立，开始于1930年代“罗斯福新政”的社会福利政策，便通过民主党的选民基础、竞选纲领和意识形态而日益巩固。随着全球化和两极分化对就业及福利形势的不断冲击，如今美国有高达近5000万人无法承受医疗保险，占美国人口总量的近16%。这些历史背景正是民主党人及奥巴马总统对其医改法案如此坚定的原因。

面对“需求上平等”的意识形态的扩展，共和党人和茶党人以其“权利上平等”的政治哲学进行对抗，反对政府的补贴、增税、强制选择、扭曲市场机制等做法。国会议员当然代表着选民的利益，但民主过程不只是体现选民的利益，更重要的是体现选民不同利益的分量、排序和冲突。所以，问题不是国会共和党议员没有“大局观”，也不是具体议题的是非曲直，而是政治决策的复杂性超越了“有限理性”的承受能力，所以只能用“意识形态的认同”去节约思考和信息费用。意识形态的“集体信仰”还存在一个特点：信仰者在“消费”信仰时，获得的精神利益集中在个人，而一旦信仰出错，损失则会在社会成员中分摊。这个“利益集中、成本分散”的特性，导致了意识形态的“集体信仰”往往日益偏激。

值得注意的是，这场意识形态和实际利益的对抗，是在大众民主导致财政赤字和国债大幅上升的背景下而日益激化的。美国国债从1980年代突破4万亿美元后，现在已经达到近17万亿美元，超过了美国年度GDP的100%。在增债和增税的矛盾日益突出的情况下，各方的情绪也已经到了濒临失控的边缘，政府关闭显然成了各方的“出气筒”和“替死鬼”。

2008年金融危机以来，美国的经济复苏一直乏力，最近数年已成为二战以来所有经济危机中就业增长最疲软的一次。联邦政府是美国经济中的最大雇主，联邦政府的关闭无疑将给目前的经济状况起到雪上加霜的负面作用。据估计，三到四周时间的政府关闭，将可能给美国经济造成550亿美元的损失，政府雇员的每周工资也将丧失10亿美元。在经济增长只有2%左右的情况下，三到四周时间的政府关闭还可能导致第四季度经济增长最多减少1.4%。按照美国目前的政治经济逻辑发展下去，债务和福利的危机，必将导致政府的危机和大众生活质量的危机。

（作者系旅美学者）