食药改革 “触动利益比触动灵魂还难”

专题按：时限快到了，但食药改革的进程仍在胶着。

改革正至关键处，更是深水区，呈现出积极与消极并存，利益与矛盾凸显的态势。

正如总理所说，食品安全是衡量政府职能转变的重要标尺。这场被寄予众望的食药监管改革，亦会成为衡量新政府机构改革成效的另一把标尺。

我们曾用“食为天”，记录下它顺民意而起，迎分段积弊而上的起点；曾用“新食局”，剖析它经年绸缪，进退有度的务实设计。

现在，我们正视它破题的现实处境，人员划转的艰难，资源整合的僵持，本位主义的干扰，部门利益的算计，最终形之于进度不均衡，力度遇阻碍的半程境遇。

我们还发现了地区越发达，改革越观望的地方真实生态，事务越基层，行进越艰难的利益复杂性，当然也欣慰于一些地区识改革红利，承改革传统的顺遂惯性。

我们难免忧心，改革若走不出利益的泥淖，会有不立则废的风险，食药监管，已经十年反复，决不能推倒再重来。

考察食药改革暂时的真疑难，反映的却是改革永恒的真命题。而在现时中国，则更具标本意味，更需平常心。

所有这些，既契合着改革从来攻坚克难的使命，更印证出剑锋所指的精确性，唯有触碰真利益，才堪真改革。

国家主席习近平在APEC会议上刚说，“敢于啃硬骨头，敢于涉险滩，敢于向积存多年的顽瘴痼疾开刀”。那么，以非常之决心和举措，将食药改革进行到底，应是不容迟疑的必然。

时间已然过半，全国仍有不少省级的食药机构改革尚未完成，启动市县改革更不及半数，越发达地区，越观望滞后。

如果改革不能冲破利益藩篱，可能会带来“形式上加强，实质上被削弱”的风险。以非常决心和举措持续推动，已是当务之切。

改革风乍起

时间已经指向10月，一度被认为“瓜熟蒂落、水到渠成”的食品药品监管机构改革还在路上，离终点尚剩两月余。

空白版图正被加速度填充，但任务依旧繁重，“能否按期完成”日益成为地方改革者头顶高悬的利剑。

这场历经十年坎坷，终以打造中国FDA为目标的改革构想，启动之初即深孚众望。

“当时地方改革的时间表，大体按照六、九、十二的原则，这是一道死命令。”国家行政学院副教授胡颖廉称，按照国务院下发的18号文件，6月底实现省级机构组建，9月底完成市级机构组建，截至2013年年底，随着县一级机构组建完毕，将彻底完成食药全系统的机构改革。

如此紧凑的时间表背后，其实是中央及地方监管者久经分段监管弊病之苦后的迫切诉求。

国家层面的重视可谓空前，新一届国务院成立后，第一个通过的机构方案就是国家食药总局的“三定”方案，第一个通过的文件就是《国务院关于地方改革完善食品药品监管体制的指导意见》。而改革所涉的农业、卫生、工商、质检等部委几乎都在第一时间发文或表态，支持改革。

西部欠发达的甘肃省打响了改革的第一枪，甚至在国务院红头文件还没下发至地方的4月20日即成立了改革领导小组。同样在4月中旬，河南省已任命新的食药监局局长，奠下了改革的第一砖。

被誉为本轮改革策源地的陕西渭南，迎来了比以往更多的考察团和咨询者，其中不乏明星城市诸如武汉、天津。赶在6月5日国务院召开全国改革工作电视电话会议的前三天，四川省在第一次改革小组会议上即原则同意了“三定”方案的征求意见稿。

至少在姿态上，没有一个地方甘居人后。6月时间节点到来的最后一天，青海和甘肃两省同日挂牌，争夺第一的标签。办公室不够，会议室凑，甘肃省新局的食品生产处、流通处就匆忙搬进了会议室办公。

一些地市县区，甚至急切地走到了省级改革步伐的前面。武汉市药监局相关负责人告诉南方周末记者，早在4月22日武汉就出台了《关于调整市城市管理、文化、卫生计生、食品药品监管机构和职能的通知》，到7月底，市级层面的改革已经基本完成，而且职能整合非常彻底。中心城区除了按国家规定对质监、工商部门的监管职责进行整合外，还将其他部门承担的生猪屠宰、动物检疫、农产品质量监管等职责一并整合。

在浙江温州的鹿城区，食品监管部门也提前完善街镇基层监管。全区6个街镇都已设立食药监管站，共派驻40名监管人员，各执法人员已经开始享受基层一线补贴，有效调动了工作积极性。

改革以疾风骤雨之势开局。

“起大早，赶晚集”

但行至深水区，困难亦开始显现。囿于地方政府重视程度不一和某些部门本位主义的影响，食药改革行在一些省份进度趋缓，呈现出“起大早，赶晚集”的态势。

以9月底这个节点考量，改革时间已然过半，本该行至地市级层面，但全国仍有不少省级机构改革尚未完成，进度出现滞后。

改革基本完成的标志之一是新机构的“三定”方案出台。南方周末记者综合权威通报和采访情况获悉，截至9月底，全国除港澳台之外的31个省、自治区、直辖市中，仍有14个省份尚未出台省级食药监局的“三定”方案。而作为地方改革的后续标志动作，目前有11个省份下发了市县食药改革指导意见。

迟到者们大多停滞在了“三定”方案通过的临门一脚上，他们正试图追回时间。单单9月，又有山东、江苏、河南、安徽、内蒙古五省份相继通过方案。

剩下的省份则流露出疑难，面对南方周末记者“能否按国务院要求在年底前完成省市县三级改革”的问询，一些省份表示，以一时困难换取长期顺畅，改革更是机遇，无论哪个部门都应清楚。但仍有不少后进者坦言，困难很多，办法很少，“不好说”。

“改革要更多结合实际，不能仅就单一时间表来落实。”广西食药系统一名内部人士如是直言。

由于本轮改革涉及工商、质监、药监、食安办等多个部门，因此人员是否划转到位直接考量改革进程的顺逆。在采访中，仅有安徽、湖北、甘肃、吉林、河北、陕西六省表示，来自省级工商、质监等部门划拨的人员已到岗工作。最新消息是，广东省已经明确宣告国庆后新机构正式组建运作。而更多的省份，至今仍未见新机构办公信息发布。

在红盾社区、质量热讯等工商、质监人士聚集的网络论坛上，许多基层的食药监管者们也在追问，这场年初启动的大改革，何时才能在地方真正启动？

论坛里流行的答案是：“大约在冬季”。

越发达，越观望 越基层，越艰难

改革半程中出现的一些现象，亦值得深思。

“欠发达地区比较积极，发达地区却在观望。”密切关注食药改革进程的国家行政学院副教授胡颖廉发现，目前北京、江西、河北、青海、甘肃、重庆、四川、湖北、广东、山西、陕西等11个省份出台了市县改革指导意见，除北京和广东外，其余都是中西部省份或欠发达地区。这些省份多为农业大省或食品加工业大省，有的还在食品安全事件中受到过深刻影响。“河北就很典型，每一次食药机构改革都走在前头。”胡颖廉认为，这与2008年三鹿奶粉事件之后，该省对食品安全问题空前重视有关。

与之相对的是，一些实力较强的地区却显得相对滞后，一反“经济基础决定上层建筑”的规律。

“现在沉默得可怕。”浙江省一位参与改革的官员坦言，“我们也希望快一点儿。但是听到一种说法是‘机构改革，以慢会快’。现在要先看周边的江苏和上海怎么出方案。”

就像是彼此之间达成了某种默契，公开视野里的江浙沪三省份的改革在前半年内迟迟未见大动静，直到9月下旬，几乎同步发力。9月24日，江苏省公布省食药局“三定”方案。27日，浙江省任命了新组建的省食药局领导班子。而上海市的“三定”方案尚未公布，但一再强调快了，快了。

“改革碰到的最大障碍就是利益问题。”国家行政学院教授许耀桐对此并不意外，发达地区往往市场监管部门比较强势，一些利益格局已经相当稳固，地方政府要推动改革就必须拿出壮士断腕的勇气。

另一个值得关注的现象是改革传统，似乎历次改革跟得紧的省份，本轮进展也会比较顺利。2010年，为统筹协调各监管部门，国务院专门设立了食品安全委员会办公室。随后，河北、河南等7个省份参照中央的做法把食安办设在了省政府，其余各省只是将其挂靠在卫生、药监、工商甚至经贸委等部门。现在看来，凡是把食安办设在省政府的，机构改革中的协调难度相对较小。

另一个重要的先期改革是2011年10月国务院办公厅下发的第48号文件，核心是取消工商、质监省级以下垂直管理，改为地方政府分级管理体制。但该文下发当年，全国仅陕西省遵照执行。

“现在大部分省区的工商、质监还是垂直管理，地方政府在改革中动不了这两个系统的人员，无形中给接下来的市县改革增加了难度。”吉林省一位参与改革的官员对南方周末记者分析道。

“触动利益比触动灵魂还难”

改革进展顺利的原因都是相似的——“因为省主要领导高度重视”，改革进展缓慢则各有具体理由。

南方某省表示，“在等着省食药局领导班子任命，领导来了，改革就加速了……”辽宁的解释是，适逢该省召开全国运动会。省政府讨论决定在全运会期间，仍然按照分段管理，保障食品安全，以防出现衔接不到位的情况。

而许耀桐教授还是从历次机构改革中看出了相似的矛盾，“有的慢不是条件不成熟，而是拖着不干。”不少受访官员在谈及核心矛盾时，都会不约而同地引用国务院总理李克强在谈到改革攻坚期时的那句话“触动利益往往比触及灵魂还难”。

机构改革的焦点之一是编制。目前多数省份提出，编制总数不能增加，新增职能只能从其他部门划转编制来履行。然而，无论是从工商还是从质监划转，都并不容易。

“因为编制不光是人，也是资源。有编制就有财政经费、检测经费和项目。给多少编制，也关系到以后能不能做好监管工作。”广东食药监系统一位内部人士说。

就食品安全监管而言，新成立的机构急需两大资源：执法人员和检测设备。然而现实是，工商系统希望留住人员，质监部门希望留住设备。

南方周末记者了解到，在接受编办调研时，很多省的工商系统反映，与食品监管相关的人员和事项都“很少”，无论是按监管主体划分还是按专职人员划分，划转编制都不能超过10%。

然而实际情况呢？甘肃省编办在改革启动之初曾做过调研。以一个县区级工商分局为例，2012年该分局共接收了31份专项整治公文，其中20份与食品监管相关，另有10份与食品药品监管相关的文件以密电的形式传达。而在乡镇工商所，大多数基层执法人员往往将50%以上的精力投入到食品监管上，因为检查频次高、内容多。调研人员曾经问一个乡镇工商所所长，“如果让你去新成立的乡镇食药所担任所长，要带多少人走？”该所长当时回答：“至少一半以上。”

基于此，甘肃省食药监部门才建议从市县工商部门连人带编划转30%左右，但最终只实现了16%，每个乡镇工商所仅划转1人。即便如此，这已是工商划转比例最高的省份之一了。

“在上报相关人员时，是可以钻空子的。”华东某市工商干部赵荣（化名）告诉南方周末记者，因为2009年6月国内才开始启用食品流通许可证，如果仅以此为依据进行统计，很容易得出“食品经营户不到经营主体总量10%的结论”，而基层的直观感受是，经营户中至少有八成与食品相关。

相对而言，质监系统仅流失少量的人员，但依照要求，与食品安全相关的检测设备应予整合。

“即使是三线城市的食品室，每年食品专项检测经费也近百万计，基本占当地检测中心业务收入的30%-50%。”河南某市一名质监系统的工作人员说。

基于利益，一些省份的质监部门总是强调，其设备属于综合检测，“不光检测食品，还要检测棉花”，如果划转，整套系统都会瘫痪。于是，不乏质监食药共建检测中心的提议。

由于在改革中人员和设备很难到位，一些新成立的食品安全监管部门担心，“如果只交任务不交人，只有责任没有资源，那么只能辞职保晚节”。

“中央一个文，省里一张纸，市里一句话，县里几个字。”有基层官员以此来调侃改革中遭遇的尴尬。

不立则废的“风险洼地”

改革方向早是共识，本轮机构改革的核心是整合职能，对生产、流通、消费环节实施统一监管。

采访中，不少基层监管者揪心，如果改革不能冲破利益藩篱，可能会带来“形式上加强，但实质上被削弱”的风险。同时在过渡期间，也很可能会出现监管真空。

2013年8月，公安部门通报了发生在安徽省萧县的特大病死猪肉案，二十余吨病死猪肉被制成捆蹄、香肠等食品流向皖苏豫鲁4省9个市县市场。在接受记者采访时，当地从养殖、屠宰到餐饮流通等多个监管部门表示，病死猪肉问题失察源于“职能重叠、部门打架”，一些部门认为“等年底机构改革之后就好了”。

“目前机构改革在各地进展不平衡，改革滞后者可能反受其害。”胡颖廉指出，在公共安全领域，有一个“风险洼地”的概念，比如三省交界的地方，往往是犯罪高发地。由于食品安全的风险具有流动性，因此改革不到位的地区很容易成为食品安全的“风险洼地”。

而在另一些明星地区，改革的先发优势也遭遇着尴尬。依照广东省最新的改革指导意见，“原综合设置市场监管机构的地区，要将食品药品或食品监管职责划出，并整合其他部门相关的职责，单独组建食品药品监管机构”，“这就意味着深圳、顺德这两处原本实行大部制改革的地区，在食药监管上，可能又将推倒重来。”一位业内人士说。

许耀桐认为不妥，“国务院机构改革意见明确说了要给地方更多探索的空间，应该给地方自主权。”

不过，在胡颖廉看来，这些市、区、县的机构改革尝试虽好，但也仅是个案，在全国范围内很难复制。他建议，推动机构改革，主要还是要落实地方政府的责任，特别是省一级的统筹协调作用。

“不妨利用政策扩散效应，在国内每个片区树立一两个省作为标杆，用推出示范省的方式来引导改革。”他建议说。

而中山大学政治与公共事务管理学院教授陈天祥则建议，过去市场监管职能长期被弱化，可以通过科学调配，适当加强公共服务领域的编制，以解决改革碰到的阻力。

但不管具体药方怎么开，改革面临“不立则废”的风险，以非常决心和举措，持续推动，才是当务之切。