杨遴杰
在中国的各个城市走走，造城大概是最容易观察到的一件事，各种名号的新城成了一个不可忽视的存在。
造城大概有两类，一类是地方政府牵头造的各种新城新区，一般会成立一个类似于政府功能的管委会，以推动产业或者扩展城区规模为主要目标。根据国家发展改革委的调查，我国144个地级城市要建200余个新城新区，平均每个地级市能摊上1.5个。近一段时间，以“鬼城”名号闻名全国的内蒙古鄂尔多斯市康巴什新区就是其中一例。
另一类是以企业为主体建造的新城，它们往往都在政府打造的新城新区内，毫无例外地顶着好听的名头，都是一些国家提倡的产业发展方向或者社会关心的热点问题，如旅游城、生态城、养老城、低碳城；或者组合起来，如生态养老城、低碳生态城、动漫旅游城、文化旅游城，可谓花样翻新，而且往往占地规模和宣称的投资规模都超大。
万达在众多造城的企业中算最出名的，各大城市都建有以购物中心、娱乐中心和城市公寓组合在一起的名为“万达广场”的地标性建筑。9月，更大的手笔出现，万达以20余亿元拿下青岛市黄岛区15个地块共计1979.5亩土地，随后宣布将投资500亿元建设占地376公顷的万达东方影都。这个项目中，除了300亿元的文化旅游产业投资外，房地产业务投资达200亿元，而且地产、商业项目将于明年率先启动。
类似的拿地方式与投资方向的组合，在各种企业造城中比比皆是。房地产企业很喜欢这样的方式，因为根据国土资源部发布的《限制用地项目目录（2012年本）》的规定，住宅项目的宗地出让面积不得超过以下标准：小城市和建制镇7公顷，中等城市14公顷，大城市20公顷。如何一次性获得大量房地产尤其是住宅用地，成为各类开发商最关注的问题。
万达的做法相对规范，它以文化产业城建设为名，在今年7月就和青岛市政府签订了在黄岛区投资的合作协议。在企业大额投资造城的憧憬下，地方政府投桃报李，配套相应的房地产地块在其中。需要做的是两件事，一是把住宅地块分成符合国土部规定的规模上限以内的大小，二是想办法“说服”其他地产商不要参与。所以，最后的结果是15个地块里有10块是“其他普通商品住房用地”，共七十多公顷，全部落入万达手中。
还有一种做法比较露骨，是直接把大面积土地出让给企业，由企业全盘掌控开发事宜。这种做法在土地供应上多少是有瑕疵的，地方政府需要面对土地部门的督查执法，更让其担忧的是遇到力所不逮的开发商，干个半截子工程也就罢了，行骗卷走建筑商垫付款的也不是没有过。最近披露出的多地梦幻城项目就是一个例子，五年时间里，一家公司与全国四个地方签约盖主题公园，仅“大庆北国之春梦幻城”就号称要投资680亿元，规划占地16平方公里，本来今年9月底要完工，最终只是大片荒地，建好的项目很多还是政府出资或者拉企业垫资建设，最后不得不找绿地集团介入开发，盘活项目。
开发商是愿意获得大面积土地的，这样既可垄断某个区块的土地，避免竞争者出现，获得垄断的超额收益；又可逐次分期开发，尽可能多地获得地价上涨之利。万达广场的模式已经为人熟知，就是以优惠价格获得大面积土地，部分用于做主概念产业，另一部分用来做住宅开发。通过商业地产的运作集聚人气，抬升周边的土地和房产价值，然后开发房地产来获得更高利润。如果不能有效地掌握周边区块的全部土地，就会有很大一部分土地升值外溢。
地方政府在大地块出让土地过程中也自有收获，既可一次性获得大量土地收益，确保年度财政收入稳定，也可通过引入知名开发企业进行大片地产开发，保证新城建设任务的按时完成，且新城具有一致的建筑风格和较好的建设质量。此外，通过大面积出让土地，政府可以将小面积出让情况下要承担的一部分市政建设工程，比如道路和管道铺设等，变为企业自己内部项目的基础设施，这样政府既可减少自身成本支出，又能增加供应面积，当然前提是不要遇到大庆市政府找到的那种不靠谱企业。
所以，在各自都有利的情况下，很容易形成一种以“大”为特征的造城组合，即政府大面积供应土地，寻找大开发商，以某个容易被社会认同的名义造新城。但这种大大组合只能说是在政府与企业眼中的双赢，如果只有这两个主体存在，自然是美事一桩，各地只管借鉴这种模式去大发展好了。可是，不要忘记这种开发模式下还存在着必须要考虑的另一个主体：原土地权利人。
大面积的土地转移和开发建设过程中，包含着大规模的利益产生与分配。开发商和政府的利益所在，前面已分析过，是稳赚不赔的。可原土地权利人呢？如果是原城市土地，就是被拆迁户们，如果要征收农村土地，则是被征地农民，他们在此过程中的利益能否得到有效保护呢？
不管是大庆的16平方公里，还是万达在青岛的376公顷，这些土地上都曾有成千上万人在其间生产和生活。忽一日，造新城，政府来谈补偿，补偿低的自然无法保障原权利人的利益，补偿高一些的，也只是以一个当前补偿额度割裂权利人与土地的关系，转交给开发商。如果从土地收益分配角度来看，打个比方，政府把一个村子里会生蛋的鸡在产蛋之前统一以小鸡价格买下来，然后交给商人，其后所有源源不断生产出的鸡蛋都归商人，这合理吗？
在当前我国的土地使用制度下，这是必然的结果，因为在地方政府的政策规定与实际操作下，土地只要转变一下使用性质或者用途，就必须要转变使用者，原使用者一定要退出。只是很奇怪，都转给了开发商，使得做开发商成为很有脸面的事情。更在“大大组合”的保险考虑下，出现马太效应，即越大的开发商集中越多的土地，获得更多的社会利益分配。在一些学者看来，“大大组合”就是这个社会中有权者与有钱者的合谋。
问题的关键就在于地方政府可以强行获得大规模的土地并转移给开发商。这种大规模的土地集中，对社会公平与正义的伤害虽然今天掩盖在新城日新月异的建设伟绩下，却会在社会的最深层产生巨大的裂痕。
改革土地制度，让原权利人获得并支配开发权，才是根本杜绝政府与大企业合伙造城带来的诸多负面问题的解药。这种做法在广东的“三旧（旧城镇、旧厂房、旧村庄）改造”和深圳的“城市更新”中已经出现。要在更广范围内有所突破，还需要国家从土地利用制度、政府考核方式、司法保障力度等多方面全方位进行改革。
（作者系浙江大学公共政策研究院研究员）
本文来源：东方早报
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王晓易_NE0011
