新型城镇化绕不开土地平权

9月以来，有关“新土改”的种种消息跌宕起伏，牵动人心。先是有报道称，中国将放开农村集体建设用地流转，相应的政府指导意见已经下发，允许18个省市、28地就集体建设用地使用权上市流转进行试点。此后股市便演绎出一波强劲的“土改股”上涨行情。未几，国土资源部就此紧急辟谣，称上述消息不实。中旬，媒体再曝“新土改或无缘三中全会议程”，土改概念股应声下跌。而据最新的报道，“新土改的有关框架性思路和改革方向，将在三中全会上成形公布的可能性非常大。”

此中曲折，不啻为十余年来围绕农村集体土地制度改革的巨大争议与利益博弈的一个缩影。《宪法》规定，中国土地以城乡划界，城市的土地属于国有，农村的土地属集体所有。农村集体土地包括农用地、建设用地和其他土地。其中，农村集体建设用地的流转问题，是新一轮土地制度改革的焦点。早在十几年前，已经在广东等地展开地方试点。2008年，十七届三中全会确定了“逐步建立城乡统一的建设用地市场”的改革方向。但试点归试点，却始终未见实质性突破，未形成全国层面的集体土地入市交易管理办法。

从表面上看，农村建设用地的流转受制于现行法律。正如有专家指出，在全国人大修改《土地管理法》之前，农地入市的全国性管理办法不可能出台。分裂的城乡二元土地所有制结构，正是地方政府‘以地生财’的根源。政府垄断土地一级市场，目的就是要拿走农村土地转为建设用地的增值收益。如果允许农民集体土地入市，增值收益归农民，则地方的“土地财政”势必大受影响。

归根到底，农地入市最关键的障碍是地方利益。《土地管理法》数度修订难及根本，根源也在此。

但是，“新土改”已难回避。当前，中央政府正在着力推进新型城镇化建设。所谓“新型”，顾名思义必然要突破过往模式的弊端，而现行土地制度正是旧城镇化模式的矛盾焦点—土地财政、征地冲突，莫不来源于此。过去，在市场化改革初期，常常提及的一个词语是工业“反哺”农业。意指农业过去长期通过价格“剪刀差”等为工业化做贡献，在工业成长起来之后，应该轮到工业部门来回报农业。其实，最近十来年迅猛的城市化进程，原本处于弱势地位的农民依然通过另外一种形式的价格“剪刀差”来哺育城市，那就是土地要素的价格。而这种价格扭曲行为，完全是土地所有权制度造成的。

因此，要开启新城镇化模式，必须进行土地改革；而是否给予农村集体建设用地平等权利，是其中一个关键问题。要实现“人的城镇化”，必须让农民从经济发展中平等获益，要让他们手里的农地产权（使用权）真正被确认，并在市场的自主流通中实现其公允价值。

事实上，不光是新型城镇化的要求，土地制度的变革也可能维系着社会的稳定。按照《宪法》及《土地管理法》相关规定，城市市区的土地属于国家所有，亦即农村集体所有土地必须通过征收转为国有土地，才能用于城市建设。当前，征地拆迁导致的冲突、上访问题，已经到了非常危险的境地。土地平权，可以有效化解矛盾与冲突。

如同陷入困局的其他改革领域一样，土地制度的改革其实大方向早已明确，即“建立城乡统一的建设用地市场”，政府退出土地经营、回归土地管理；但具体的实现路径却因为利益纠葛，如乱麻一团。无论是大刀阔斧，还是小步快走，其实都需要斩断一些利益链条。这是一个绕不开的现实，必须直面。