城市垃圾的治理之道

李志青

9月1日起，上海开始实施单位生活垃圾处理收费的新标准。与之前的标准相比，新标准在收费水平上倒也没有大的调整，只不过在内容上，将“餐厨垃圾”等项目单列出来，不再纳入生活垃圾的范围之内。

就此而言，这项垃圾处理新规更多是在进行政策宣示，抑或是对公众进行有关垃圾收费制度的普及和教育。在如今城市快速发展的过程中，垃圾处理已经成为一个不期而至的巨大挑战。在原有的垃圾治理过程中，尽管城市居民“生产”了垃圾，但对其去处，则相对知之甚少。这样的治理结构显然无法应对未来城市垃圾的挑战。接下来，正如本次收费新标准中的条款显示，城市居民将不得不为垃圾处理付费，而除此之外，公众势必还将通过各种方式越来越多地参与到城市的垃圾治理中来。

现代城市的垃圾问题，很早的时候便成为城市发展之痛。上世纪的六七十年代，西方各国正值战后工业化发展的黄金岁月，也是各地城市蓬勃发展的大好时期，但在这一过程中，有一样东西却意外地不请自来，那就是垃圾。根据记载，由于受到很大程度的忽视，很多城市都在一时之间出现了“垃圾成山”的现象。为何呢？一方面当然是因为城市各种垃圾增加太快了，另一方面则是由于处理垃圾的收费水平有些滞后，才使得不论是公共的市政系统，还是私人的垃圾处理业务，都没有及时做出调整。

对此，城市的第一反应，并非就直接走向环境保护，而恰恰是“涨价”。据笔者在美国东北部某城市的调查，1970年代初期，当地垃圾处理的价格在短短数月里便上涨数倍乃至十多倍，受此刺激，包括垃圾收集、运输、填埋或焚烧等环节在内的垃圾处理能力在短期内有所回升，从而缓解了城市垃圾处理的一时之急。

正是由此出发，城市社区和居民的环保意识受到很大的激励。他们逐渐意识到，在城市发展、垃圾总量不断增加的背景下，仅靠不断涨价，实则无法彻底解决垃圾处理问题，同时也会给城市带来更多问题，譬如贫民窟等。

最终，包括美国、欧洲、日本等在内的西方发达国家找到了一条解决垃圾处理问题的长久之道，那就是将“减量化”、“再循环”和“再利用”相结合的循环经济模式。概括起来，就是用最少的物质投入来生产等同的产出。相对于“涨价”的方式而言，循环经济模式走的则是一条“技术+制度”的路线。如果说，“涨价”能刺激垃圾处理的绝对数量，那么在有限的环境承载水平下，“技术+制度”的治理方式则将垃圾处理纳入了从消费到生产的全生命周期范围内。

不过，自提出减量化以来直到上个世纪末，已经实现高度城市化的西方国家又发现了新问题。这是因为，在循环经济的发展模式中，物质投入主要是指各种矿产资源，从而衍生出“物质减量”的基本准则。以“减量化”为主导的循环经济的确可以绝对减少城市垃圾，减轻垃圾处理的压力，但与此同时，由于在原有垃圾排放的基础上又新增了“减量”、“循环”、“再利用”等环节，这意味着必须投入其他物质进行垃圾的“替代”。是什么呢？主要便是能源，尽管在“减量化”概念中已经包括能源资源减量的含义，但就单个城市所面临的垃圾治理矛盾而言，能源自然不是物质减量化的重点。

所以，通过循环经济模式解决城市垃圾处理问题，到后来便带来相应能源投入量的增加，而部门能耗的提高则会产生温室气体排放以及其他空气污染物的排放。这实际上等于是，垃圾这种看得见、摸得着的污染物在减少，但其他无形污染物却在增加。这个结果对于城市而言自然并非好事，因为城市又必须投入大量资金，去解决空气污染物的问题，总体上似乎有点得不偿失。

在此背景下，自上世纪末国际社会正式提出气候变化应对议题之后，西方城市发展与环境保护的结合点便有所转移，从原先的强调“减量”转而突出“减碳”。一则是由于循环经济模式日益趋于饱和，其边际效益逐渐递减，二则是因为，“全球变暖”及其应对和碳减排成为新的焦点和难点，其中以降低能耗为核心的低碳发展尤为关键。

那么，应对气候变化的全球进程对城市的垃圾治理有何延伸价值呢？一方面，诸如高温、干旱、内涝等气象环境变化本身，会给城市的生产和消费带来变化，进而波及各类生活垃圾的排放水平和结构。另一方面，为了应对气候变化，人们同样会对能源价格、技术和利用制度等进行必要的修正，包括提高能源价格、鼓励节能、推广清洁能源等。这样一来，从能源利用到碳排放再到垃圾产生过程，就其中的关联性来看，低碳生活本身便有可能带来总体上的物质减量化，从而达到治理垃圾问题的功效。另外，清洁能源利用也可以与循环经济的清洁生产相结合，从而避免物质减量而碳排放增量的情况。

以上有关城市垃圾治理的演变进程告诉我们，垃圾处理其实不仅仅是一个市场或价格问题，而是有着高度综合性的“治理”问题，其中涵盖了价格、技术以及制度安排等多维度的因素。就此，对城市而言，当下更为紧迫的是，对包括垃圾和温室气体在内的各种污染物的防治过程应具备大局观，吸纳社会各方参与，建立合理的治理框架，并进行集中统筹，科学规划。

（作者系复旦大学经济学院讲师、环境经济研究中心副主任）