“一业多会”是社会管理体制改革的必然选项

根据行业组织的性质和国际经验，特别是考虑到现有行业组织实际上沦为“二政府”的体制弊病，引入“一业多会”机制是唯一可行的途径。

陈宪

长期以来，我国的行业组织只存在纵向的“一业多会”，基本不存在横向的“一业多会”，即在一个行业，有全国性的行业组织，还有省一级、市一级，甚至县（区）一级的行业组织，但在一个特定的行政区域，通常一个行业不存在两个及以上行业组织，这就是所谓“一业一会”格局。

之所以出现这种情形，是因为改革开放以来，我国的行业组织大多产生于“体制内”，它们是政府转变职能的产物，由政府组建起来，并由政府拨给经费，执行政府的指令，具有政府部门的行政化色彩，故也被称为“二政府”。就像不能设想一个特定的行政区域有两个政府一样，同样不能设想在该区域的一个行业，有两个及以上行业组织。

尽管我国体制内行业组织及其“一业一会”的局面有着转型期的必然性，但是，这种局面的弊端也是显著的，除了上述行政化色彩浓厚的问题之外，权力寻租是其中最为严重的弊端。显然，有着这些弊端的行业组织是与现代市场经济体制格格不入的。值得欣慰的是，这种格局有望被打破。

日前，在全国人大常委会正在审议的《资产评估法》草案二审稿中，有关条文涉及行业组织“一业多会”的可能性。如第六条明确：“资产评估行业可以按照不同领域依法设立行业协会，实行自律管理，接受有关资产评估行政管理部门的监督。”全国人大常委会法律委员会副主任委员丛斌说，资产评估行业可探索“一业多会”，促进行业协会自身的建设和健康有序发展。

当然，和其他改革一样，“一业多会”的推进不会那么顺利。最近，全国人大常委会对《环境保护法》修正案草案也在进行二审，其中关于环境公益诉讼的条款引发了巨大争议。草案二审稿规定：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会可以向人民法院提起诉讼。”这就意味着，环保联合会成为垄断这类诉讼权的唯一组织。对此，全国数千家环保公益组织难以接受。部分民间环保组织已经发出紧急呼吁信，认为这种授权是一种倒退，希望能够加以改变。

在《消费者权益保护法》修正案草案的二审稿上，也出现将消费者协会确定为唯一可以对侵害消费者权益提起诉讼的团体的条款，这同样引发了不同意见。全国人大常委会委员郑功成指出，社会组织“一业多会”是一个明确的发展方向，未来，消费者领域肯定不止一个消费者协会，如果只规定消费者协会享有这个权利似乎不妥。

在各地方的具体实践过程中，“一业多会”已经得到肯定。今年初，广西出台《行业协会商会管理办法》，突破了“一业一会”固有模式，引入竞争机制，鼓励行业协会实行“一业多会”，允许同行业申请登记成立同类型的行业协会，并在名称上予以明确区分，放宽设立标准，打破了行业协会现行设立标准的限制。去年底，广东也已出台相关规定，允许社会组织直接向民政部门申请成立。这就在事实上创造了形成“一业多会”的条件。

行业组织具有二重性，即经济性和社会性。行业协会本质上是经济组织的一种，它是企业等市场交易主体为减少交易成本而达成的一系列合约安排的一种。然而，作为企业间的行业组织，它又必须是由会员自发成立，实行会员自治，在市场中开展活动、以行业为标识、非营利的互益性社会组织。由此可见，行业组织具有社会自治、社会中介、自律管理和社会权力的性质，并由此区别于营利性的企业和公共性、公益性的政府。与此同时，作为微观主体的企业，它们的诉求和利益都呈现多元化的特征，强制统一的社会组织并不利于为会员提供个性化、有针对性的服务，所以，在许多国家，某个领域或某个行业的社会组织都允许几家并立，会员可自行选择加入。

毋庸讳言，在我国现阶段，“一业多会”可能会带来一些问题。例如，在一些行业或地区，协会太多，会导致无序发展；又如，参加多家协会，会费将成为企业负担。然而，笔者以为，根据行业组织的性质和国际经验，特别是考虑到现有行业组织实际上沦为“二政府”的体制弊病，引入“一业多会”机制是唯一可行的途径。

“一业多会”就是适度竞争的机制。惟有这一机制，才能打破“一业一会”垄断全行业和领域的管理与服务的局面，进而杜绝行业组织从事损害社会福利的行为的可能性。这些行为包括：价格串谋，施行排他性措施以限制竞争，利用政府转移的公共权力寻租等。这些行为可能给社会发展带来一定负面影响，甚至严重的后果，如效率低下、扼杀创新、社会停滞等。因此，与“一业多会”可能产生的弊端相比，其有利的方面是主要的。而且，“一业多会”可能产生的弊端，如无序发展，将在其不断完善的过程中加以解决。可以设想，经过公平竞争，如果在一个行业最终形成一家有足够权威性的行业组织，这也是企业可以接受的，但其前提是经过公平竞争。

特别需要强调的是，在我国大部分地区的大部分重要行业，目前的行业组织大多是国有企业主导，这显然不利于满足民营企业的诉求和利益。在“一业多会”体制下，民营企业可以自发组织行业协会，这就将直接挑战原来以国有企业为主导的“一业一会”局面，进而适应国有企业和国有资本管理体制改革，以及民营经济发展的实际需要。从这个意义上说，实行“一业多会”的社会组织体制，既是目前深化改革的一个必然选择，又是社会管理体制改革的重要组成部分。

在本文的最后，笔者要提醒各类社会组织，无论身处哪种体制，是“一业一会”，还是“一业多会”，你们的功能都是为会员提供服务，都是自治的、自律的非营利性组织。这一点，是不能发生任何偏差的。

（作者系上海交通大学经济学院教授、执行院长）