山西“煤层气20条”剑指矿权分置问题

到2020年民用领域全部“以气代煤”

煤炭大省山西把下个目标锁定为煤层气，其中煤层气矿权的两级管理试点是关键。

据新华社昨日报道，国家相关部门已同意山西开展煤层气矿权两级管理试点前期工作，解决气权和矿权分置、重叠问题。山西将鼓励不同性质企业参与竞争，通过支持设立民间煤层气创投基金等多方措施，实施煤层气大规模商业开发；到2020年，通过推广过境天然气、焦炉煤气、煤制天然气和煤层气，实现民用领域全面替代燃煤。

煤层气俗称“瓦斯”，是与煤炭伴生的高热值清洁资源，也是煤矿安全“第一杀手”。长期以来，煤炭矿权与煤层气矿权分置，被外界认为影响了煤层气的开发利用，而且危及煤矿安全。

据厦门大学中国能源经济研究中心主任林伯强介绍，一般在开采煤炭时，首先需要将煤层气排掉。但因为煤炭矿权拥有者不一定拥有煤层气矿权，煤层气要么被“侵权”利用，要么被白白排放掉，造成资源浪费和环境污染。

今年8月中旬，山西省下发《山西省人民政府关于加快推进煤层气产业发展的若干意见》（下称“煤层气20条”），该文件提到，尽快取得国家对煤层气矿业权审批制度改革试点授权，设立一个煤层气矿权改革试点区。

有不同声音。中国民主建国会北京市东城区委参政议政委员会委员、煤层气专家李良不认为煤炭矿权和煤层气矿权的合二为一是最重要的。他说，目前该加强的有两点，一是中国的煤层气矿权证分为勘察证和开发证，应该合并；二是目前煤炭企业在煤层抽排井下瓦斯（即煤层气）时可以不持证，但应该要持证。

地方煤企“侵权”煤层气

在煤价大跌、空气污染严重的背景下，作为山西一大优势资源，煤层气顺理成章成为“气化山西”的支撑。中国煤层气储量排世界第三，其中山西省储量占全国的三分之一，去年抽采量和利用量分别占全国总量的46%和57%。

新华社援引山西省发改委主任王赋的话称，“煤层气20条”中，包括深化矿权管理改革、推进煤层气分级审批试点工作，完善准入和退出机制，提高勘探投入标准等措施，这些综合改革措施可从根本上解决煤层气矿权和煤炭矿权分置、重叠问题，为煤层气大规模商业利用奠定基础。

中国的矿产资源法规定，煤层气是一个独立矿种，实行一级管理。林伯强说，煤炭矿权与煤层气矿权的分置在某种意义上使中国煤层气发展滞后了好几年，技术方面只是部分原因。

在煤层气领域，中石油、中联煤层气有限责任公司（中联煤）等央企早有布局。而地方的煤炭企业在开采煤矿时，时有对煤层气的“侵权”行为。“只要排出来的煤层气被利用了，就是侵权，因为煤层气不属于你，除非让它朝空排放。但最终损害的是国家，因为煤层气是资源，况且朝空排放对环境影响非常大。”林伯强说。

有分析称，少数具备煤层气勘采资格的大型石油央企，在石油、天然气等资源勘采技术成熟、风险可控、产品需求更为明朗的情况下，对煤层气推进及技术研发应用表现消极，致使众多气田、项目沦为圈地行为，勘采利用缓慢。林伯强说，一些央企干的活是阻止人家（指煤矿企业）干，而不是自己干，“你一挖，它们就很着急。”

李良则认为，与煤炭矿权分设的矿权有许多，如石油、天然气、页岩气等，不能把现在煤炭企业的侵权行为，归咎于煤炭矿权和煤层气矿权的分置。

“英国在1996年以前，煤层气矿权证分为4个——勘察证、评价证、开发证、生产证。后来英国政府发现证分得太细，制约了煤层气的开发，不利于煤矿安全，于是，就把4个证合并成一个，叫煤层气勘探开发矿权证。”李良说，“我们设了2个证，勘察证和开发证。现在不合理在这里。”

此外，他还以英国为例指出，英国的煤炭企业在煤层抽排井下瓦斯需要专门的瓦斯抽采许可证，即便在采空区（煤矿开采过的地区）抽采煤层气也需要持证。因为煤层气是资源，而且抽采煤层气本身具有危险性。但中国没有相应的证。

“而且，英国的瓦斯抽采许可证是‘不排他’的，煤层气的勘探开发证则是排他的。这是很大的区别。”李良说，“我们现在应该加强这个工作。”

央企与地方的博弈

煤炭矿权与煤层气矿权的两级管理试点，显然触动到了有煤层气勘采资格的央企的利益。李良直言：“‘煤层气20条’的实质就是：中石油，你回去吧。”

据新华社援引王赋的话说，山西鼓励不同所有制企业以资源、资本、市场、技术为纽带组建大型煤层气企业集团。山西将支持设立各类民间煤层气创投基金，吸引煤层气风险投资资金，支持煤层气企业使用短期融资券、中期票据等融资工具进行融资等。

“煤层气20条”称，要推动山西省企业与中央企业等开展合作，实现煤层气资源整合和共享，鼓励适时组建“大型煤层气企业集团”，“凡在我省从事煤层气勘探开发的企业，都要依法在我省注册登记，按照国家规定享受相关税收优惠政策。”

林伯强认为，上述意见“肯定”是利好山西本地企业，“（煤层气开采）要跟本地的煤矿连在一块，（企业）就有非常大的竞争力了。”

李良表示，目前山西的想法代表的是地方政府的诉求。“过去，山西省地方政府支持兰花集团、晋煤集团来到中石油、中联煤公司（煤层气）矿权范围内去侵权，而且是久治不愈、愈演愈烈。真正的问题出在这里。”他说，“怎么不侵权呢？把中石油撵走，（煤层气矿权）变成山西的，不就不侵权了吗？你说我偷枣，我把你家枣树讹过来，我就不是偷枣了嘛。”

李良认为，将国有重点煤矿重新划归到中央，才能解决矿权纠纷。他指出，称央企不积极开发煤层气的说法不实，“目前在煤层气行业投资最多的还是中石油、中石化、中联煤，不是地方政府。有些地方虚报产量数据。”

但林伯强指出，国外的煤炭矿权和煤层气矿权通常都连在一起，“随便哪个国家都没见过分离的”。他认为，不能说“煤层气20条”会侵害央企利益，因为将煤层气矿权和煤炭矿权分离，本身是政策上的失误，“错误不能延续。”

录入编辑：张珺