警惕地方的“造城运动”乱象

早报特约评论员 杨国英

据新华社报道，近年来，国内多个城市先后启动了规模庞大的“上山建城”计划，其中陕西省延安市启动的总规模达78.5平方公里的新区建设格外引人关注，相当于再造一个延安城。

尽管“延安造城”有两大理由，一是现有城区“饱和”，二是革命旧址需要保护。但是，以其新城建设规模之大（近80平方公里），所需投入资金之巨（以一期工程预算35亿元推测，全部工程预算将高达百亿元），对一个中等规模的地级市而言，这一工程着实令人惊叹。

众所周知，“造城”作为城市化扩容的升级版，原本是指在原城区无法承载人口集聚压力和实现产业升级的情况下，通过外延式途径另辟新城区，以获取足够人口集聚和产业升级所需要的空间。

但是，这一惯常的城市经济学理论，在近年来我国大规模的“造城运动”中，其因果关系往往被颠倒：不是因为人口集聚和产业升级所需而造城，而是试图通过“造城运动”以达到人口集聚和产业升级的目的。

具体到“延安造城”运动，以当前延安市中心城区的人口密度（1.39万人/平方公里）考量，延安诚然有相对扩建主城区的必要，但这决不意味着需要再造一个规模相当的延安城。更何况，尽管延安的人均GDP历年高居陕西省榜首，但在资源业占绝对主导（高达60%左右）这样一个地方产业结构之下，很显然，同样没有必要大动干戈再造一个延安城。因为，以如此单一的产业结构以及科技含量偏低的产业特征，是很难真正承载又一个延安城的。

再者，据相关数据统计，截至2011年，延安市政府的本级负债总额已近93亿元。如果算上区级以下政府负债，延安市的地方债务极可能已超过200亿元。

故而，即使承认延安主城区存在人口密度偏高、规划布局不合理等现状，当前延安市所需要做的，亦仅仅是主城区相对扩容，而绝不是“再造一个延安城”。而“再造一个延安城”不仅将大幅推高自身的地方债务负债率，而且与以资源业占绝对主导地位的当地产业结构更严重不匹配。

“延安造城”运动并非个案，而是在当前国内经济持续低迷的背景之下，地方政府急于人为拉动经济增长的典型。同样据新华社报道，国家发改委城市和小城镇改革发展中心课题组的近期调查显示，在12个省区中，12个省会城市，平均一个城市要建4.6个新城新区；144个地级城市，平均每个规划建设约1.5个新城新区。

“造城运动”危害甚大，不可不察。事实上，我国当下持续居高不下的地方债务，很大程度上是由上一轮“造城运动”所导致。以内蒙古鄂尔多斯为例，该地近几年因为不切实际地打造面积高达32平方公里的新城，最终不仅严重拖累了鄂尔多斯的地方财政，更为难堪的是，耗资巨大的鄂尔多斯新城，至今却是一座无人居住的“鬼城”。

地方政府合理的城区扩容可以有，但切不可以盲目升级为“造城运动”。地方政府在形成城市扩容的决策过程中，不仅应充分引入科学的规划论证以及广泛的民意参与，还应量力而行、规模适度，以保持自身的财政收支平衡。更为重要的是，地方政府应彻底扭转通过“造城运动”实现经济快速“弯道超车”的思维，而应踏踏实实练好内功，通过引导当地产业的转型和升级，以形成当地经济可持续发展的内生动能。

在上一轮造城运动中形成多个“鬼城”（如鄂尔多斯新城、郑州新城等）的背景下，当下仍然不断推进的地方“造城运动”，不仅折射出地方政府试图依靠大规模项目建设拉动经济增长的“GDP崇拜”挥之不去，亟须转变发展模式，更表明地方政府仍然缺乏科学、民主的决策机制，而更多是地方主政者“拍脑门”决策，导致“人走政息”情况严重并贻害无穷。

在我国地方债务持续高企、产业转型升级进展有限的背景下，我们希望，对当前地方政府的“造城运动”，中央决策层应尽快通过完善地方政府的决策机制以及强化对地方债务的监管机制等方式，能予以有效抑制。同时，我们也呼吁，请地方政府的“造城运动”悠着点，请让当地的产业转型和升级跟得上“造城运动”的脚步，请让当地财力不要因为盲目造城而透支严重。