【网络对话】四问政府购买服务:政府应该买什么？如何避免腐败？

新华网记者 姜春媛

据报道，今年9月起，北京市民政局下属的殡葬协会等6家协会，将在机构、人员、财务等方面与政府部门脱钩，彻底告别吃“皇粮”的日子，获取经费须通过承接项目、政府购买服务来实现。民政部门将对其项目执行过程全程监督并开展绩效考核，能力不够者将被淘汰。

近年来，政府购买公共服务方兴未艾，内容涵盖了医疗卫生、教育、社区、培训、就业等诸多公共服务领域。只不过，政府在购买公共服务时“买什么”、“怎么买”等问题，至今仍没有更好答案。

一问：如何避免“自己不去做，又不放心社会组织去做”？

“小政府大社会”是现代社会的标志。政府的职能无限扩大，不仅不利于提高服务能力，反而出现效率低下。前不久，国务院明确提出向社会力量购买公共服务，契合了现代政府的管理理念，也是转变政府职能、建设现代政府的应有之意。

那么，政府应该从社会购买哪些服务？

中国劳动关系学院教授王江松：我认为政府在购买公益产品和服务方面是滞后于社会需求的。“自己不去做，又不放心社会组织去做”，其实这是一种双重失职的表现。

清华大学公共管理学院政府研究所副所长杨永恒：政府购买服务是指政府在公共服务提供中改变过去由政府或事业单位直接提供的方式，通过政府采购、项目补贴、定向资助、贷款贴息、税收减免等政策措施鼓励各类企业或社会组织参与公共服务。政府购买服务，实质上是在公共服务领域引入市场竞争机制。通过吸引社会力量参与公共服务，有助于打破公共服务领域的垄断现象，促进良性竞争，从而提升公共服务效率，提高公共服务的质量，降低公共服务成本。

南京大学城市科学研究院副院长胡小武：要侧重“公共服务”，即政府通过公共财政支出的形式购买相应社会组织所提供的原本需要政府承担的各项服务行为的总和。从公共服务产品的形态来看，除行政执法、社会保障、警察、国防安全等事务外，几乎所有的涉及公共产品的内容都可以实行政府购买服务。比如原来的市政公共产品的供给、教育、医疗、卫生、环保、文化、社区服务、养老等都可以实行政府购买服务。

二问：政府会变成“甩手掌柜”吗？

本次国务院会议部署政府机构职能转变，强调“放”和“管”两个轮子同时驱动。政府购买公共服务改变了公共服务提供的形式，但政府依然要为公共服务的提供承担最终责任。所以也有一些人表达了这样的担心：公共服务购买后会不会成为地方政府推脱自身职责的借口，把 “放权 变成“卸责”，把“改革”变成“撂挑子”。

政府在购买服务时该如何把握“放”和“管”的“度”呢？

胡小武：公共服务被购买了，政府不等于“撒手随它去”，放开和管理，都是为更好地提供公共服务通过政府购买服务，全面开放公共产品供给的壁垒，建立竞争性社会组织的市场化机制，可以极大地提升社会组织的自我成长的能力，更通过社会组织的优化成长，提升公共服务的效能。但这种社会组织的发展和竞争，需要有规则、有法治来保障，规则和法治就是一种政府实施管理的手段。强化公平环境的建设、强化监督、强化评估便是一种有效的管理。

政府应“先易后难”地放开，比如在社区服务、养老服务、文化服务、保健服务等方面，可以率先放开，在医疗、教育、卫生等层面逐渐放开。但一定要有具体时间表，不能模糊，一定要让人们看到希望，看到决心。

杨永恒：“放”和“管”的意义在于明确政府从“管制型”向“服务型”转变的思路，根本在于推动政府迈向服务型政府的转型：处理好政府与市场、政府与社会的关系，把该放的权力放掉，把该管的事务管好，激发市场主体创造活力，把政府工作重点转到创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义上来。

在政府公共服务领域，通过“放”和“管”，政府从公共服务的直接提供者转变成公共服务的监管者，从主要管理下属事业单位向管理社会需求转变，从以往行政化管理方式（与事业单位间是行政隶属关系）向经济和法律方式（与外包企业和社会组织间更多的是一种市场经济关系和法律契约关系）转变。这种转变也对政府的合同管理能力和服务监管能力提出挑战。

三问：政府购买真的是“人傻钱多”吗？

政府购买公共服务，可以理解为另一种政府采购，所不同的是采购对象换成了公共服务。众所周知，政府采购是批量购买，按照常理，价格应比零买更低才对，然而长期以来，一些地方竟出现了越买价越高的问题。一位不愿意透露姓名的企业工作人员告诉记者，这个道理不难理解，政府之所以“人傻钱多”，其背后是变相的利益勾结。

在政府购买公共服务过程中，如何预防这些年政府采购中发生的弊端，才能避免“购买变成另一种腐败”？

杨永恒：公共服务是政府的职能，政府采用政府采购或外包方式委托企业或社会组织来提供公共服务，只是转移了公共服务的任务，并不转移公共服务的责任。公共服务外包后，政府仍是公共服务的责任主体，对公共服务提供负有终极责任。公共服务外包后，政府必须认清自己的责任主体地位，并根据提供方式的变化调整自己的角色，从公共服务的直接提供者转变为公共服务的监管者，确保公共服务以一种高质量、高效率、低成本、公平的形式提供，老百姓的利益不会因此受损。

完善政府监管体系，首先必须明确公共服务的标准和规范，并明确纳入外包合同。在监管体系建设上，要建立集政府例行监督、公众监督和社会监督为一体的多元化监管体系，尤其是要建立公众监督机制，邀请公众或服务对象参与对外包企业的监督。在考核外包企业的绩效时，也可以引入公众评价机制。公共服务能否满足公众需要，只有公众自身最有发言权。

政府采购或公共服务外包成功的关键在于政府的合同管理能力和服务监管能力。在政府相关能力尚不具备的情况下，盲目推动公共服务外包，有可能会损伤服务效能，甚至导致服务失败。

王江松：公益领域的腐败有两种，一种是政府在购买社会组织的公益产品和服务时出现的钱权交易；另外一种是公益组织内部出现的贪污腐化。我认为，仅有政府监管和行业自律显然是不够的，因此引入第三方监督就是不可或缺的，可以包括新闻舆论、捐款者、志愿者及普通公民的监督。而为使这种监管行之有效，还要建立社会组织的信息披露和公开制度，让一切社会组织在阳光下运行，此外，还要保障公益产品和服务的消费者的选择权，促进社会组织之间的公平竞争。

四问：未来还会“儿子买、老子卖”吗？

购买理论上可分为竞争性购买和非竞争性购买，要确保效果，最好的方式当然是前者。但统计显示，许多地方政府在实际操作中依然还是以非竞争性购买为主，而且有的地方政府更愿意向那些依附于自身的行业协会购买，有的甚者自己出资建立行业协会，将部分职能转移，变成了“儿子买、老子卖”。

一位社会组织负责人告诉记者，现在我国民间社会组织力量还比较薄弱，短时间内难以承担重大购买任务，而一些依附性的行业协会和政府部门会构成利益共同体，购买会变成政府命令和指派，这给政府推卸责任和利益传输留下操作空间，服务质量也难以保证。

未来，这一情况将如何改变，才能走上良性发展的道路？

杨永恒：行业协会不同于政府，不是权力机构，也不是政府管理企业的代表。行业协会的服务工作体现的是行业整体利益，而不是个别企业的利益。

在我国，行业协会一直被业内不少人士称之为“二政府”。它们多是有主管部门的，经费也来自政府，协会负责人往往由退居二线的政府领导担任，与政府之间有着千丝万缕的联系。一些行业协会自身也有意无意地模糊其间的界线。这样就导致本该发挥“行业自律”作用的行业协会，却利用政府背景，垄断资源，破坏和干扰正常的市场竞争秩序。

政社关系包含政府和社会组织间既相互独立又相互合作、边界清晰而又良性互动的格局。推动形成互动合作的政社关系需要从观念、体制、机制等多方面入手，采取有针对性的举措。

主要包括：首先，树立起“小政府、大社会”的观念、确立合作共治理念。政府要自觉克服职能履行中的“越位”行为，改变把社会组织当成政府附属物的观念，宽容社会组织的成长，为社会组织参与治理提供空间。社会组织也应强化合作意识，善于换位思考，改变对政府的一味抱怨和指责，学会与政府共同成长。

其次，大力推进政社分离，建立平等、独立的良性关系。推进政府与社会组织在人员、机构、职能、财务、场所、责任上的分开，实现社会组织从政府的附庸转换为平等、独立的主体。政府要逐渐退出社会能够进行自我管理和服务的领域，还权于社会。对一些行政化的社会组织，要逐步进行社会化和民间化改革，增强其自治能力，使之真正融入社会。

再次，建立政社合作机制，尤其是完善政府购买服务机制和搭建政社合作平台。通过网络、市民活动中心等搭建政社合作平台，政府可以进行决策意见征询、公开政务信息、发布购买服务项目等，社会组织可以开展交流推介活动、对政府提出意见和建议、反馈服务参与中的困难和问题，从而不断优化合作的内容和质量。

最后，建立畅通社会组织表达渠道。社会组织是社会多元治理的重要主体，鼓励其在现行体制内代表组织成员表达利益诉求，有利于促进社会的和谐稳定。

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