引导新生代农民工到中小城市定居

解决新生代农民工城市化的希望在于新型城镇化，由于生活成本等问题，特大城市难于充分容纳他们，而中小城市和中心城镇的发展，将为农民工特别是新生代农民工实现进入城市的“中国梦”创造条件。

蔡永飞

近年来，新生代农民工问题日益为人们所关注。但迄今为止，解决新生代农民工问题还是面临种种困局。以本文之见，要解决新生代农民工问题，应该把新型城镇化视为难得机遇。

新型城镇化进程中，如果说将有一部分农民工回到农村，那么新生代农民工则可能更多留在城市或小城镇。这里有以下几点原因：

首先，80后、90后的新生代农民工，绝大多数人都是一进入社会就进城务工，在农民工之中，他们是成长经历和思想感情融入城市最深的群体，因而他们留在城市的意愿也比其他农民工更强。

第二，新生代农民工尽管身份是“农民工”，但其中大多数人，却几乎没有干过农活，也无意于成为农民。事实上，他们也很难成为农民。自上世纪90年代末起，全国农村实行“增人不增地，减人不减地”政策，且新生代农民工中有不少是父母违反计生政策而超生的人口，这导致绝大多数新生代农民工都没有土地，即使回农村也不太可能成为农民。据中国社科院人口研究所副研究员邵夏珍依据2010年人口普查数据估算，全国按户籍人头算的无地农民工应该有1.2亿以上。另有专家认为，十年后无地农民占农村人口的比例将在20%-22%，到2026年比例会更大，可能出现全国有2亿农民无地的情况。没有土地已使进入城市成为新生代农民工的必然选择。

第三，新生代农民工接受教育的程度高于他们的父辈，他们上承第一代农民工，承担着老一代农民工的希望；同时，他们下启留守儿童一代，也可能是留守儿童中上不了大学的那部分人的榜样。因此，新生代农民工应当（或者说必须）成为最后一代农民工。让农民工问题在眼下的“新生代农民工”这一代终结，必须成为新型城镇化的重要任务。不仅新生代农民工自身的愿望应当得到满足，也一定要让留守儿童一代看到希望。

但不管哪一代农民工，想要留在特大城市，都是极为困难的。按照推算，2012年全国16-30岁新生代农民工总数约为9664万人，按一些学者的计算，农业转移人口市民化的人均公共成本约13万元，这笔开支十分庞大。而城市政府为农民工提供公共服务的责任虽然大，压力却并不很大。因为，城市政府倾向于维护原有城市居民的利益，外来农民工对政府制定政策的话语权和影响力十分有限。同时，农民工自身也无法承受进入大城市的高昂成本，仅住房一项支出就足以破灭绝大多数农民工融入特大城市的希望。很明显，解决新生代农民工城市化的希望在于新型城镇化，由于生活成本等问题，特大城市难于充分容纳他们，而中小城市和中心城镇的发展，将为农民工特别是新生代农民工实现进入城市的“中国梦”创造条件。

如何引导和帮助农民工进入中小城市和中心城镇，应是各级政府特别是中央政府迫切需要研究的问题。本文认为，第一，应积极引导和推动资源向中小城市流动，以此作为政府宏观调控的重要内容和推进新型城镇化的关键措施。近年来，在我国一些特大城市和超大城市的中心城区，形成了资源越集中人口就越集中、资源更集中人口也更集中的循环，甚至个别地方已形成恶性循环，导致“城市病”日益严重。因此，中央政府应在遏制资源向少数特大城市过度集中的同时，努力推动发展社会经济的重大项目落户中小城市和中心城镇。只要资源流到那里，就业人口就会跟着去，在那里，农民工市民化的成本也会相对较低，新生代农民工融入城市将比较容易。

第二，应当积极引导和推动特大城市向中小城市疏散资源。只要阅读一下一些超大城市和特大城市的政府工作报告就知道，总体而言，其政策措施仍在加剧资源和人口的集中。在一定程度上，这种做法对新型城镇化形成了阻碍。事实上，努力引导和推动超大城市和特大城市向中小城市疏散资源，以带动卫星城建设的方式促进中小城市加快发展，应当成为推动城市群（都市圈）建设的重要步骤。这样一来，在以特大城市为中心的城市群之间，许多新型城镇、新型农村社区，都将成为农业转移人口特别是新生代农民工市民化的落脚点。

第三，在推动经济发展资源合理布局的同时，应积极促进社会发展资源的合理布局，为新生代农民工自身及其后代的成长创造更好条件。80、90后新生代农民工是在我国实施九年制义务教育制度后成长起来的，但我国优质教育资源短缺和教育资源分布不均，农村区域的基础教育质量比较低下，因而新生代农民工未能充分享受教育，受教育程度有限。如果说在上世纪90年代，优质教育资源短缺的问题比制度不合理的问题更突出，那么，进入新世纪后，区域教育质量失衡则主要由于教育体制改革滞后。因此，各级政府推进新型城镇化的时候，一定要加快制度改革和创新，着力推动优质教育资源向新型城镇、新型农村社区布局，不仅要让更多新生代农民工有机会享受到应有的继续教育机会，且绝不能让00后、10后乃至20后的农村孩子仍然享受不到应有的良好教育。

第四，一定要大力推进基层群众自治制度建设，发展基层民主。如果公众有机会参与自己生活的社区、村镇的公共生活，有机会在公共生活中发挥作用、实现人生价值，那么他们就会产生对这个社会共同体的认同和依恋。应当说，现今许多村民愿意离开家乡到城市发展，和现阶段我国基层民主尚不发达有密切关系。要让中小城市对包括新生代农民工在内的所有居民更具吸引力和凝聚力，就要把新型城镇化作为发展基层民主的契机。

（作者系法学博士）