“中国没有底特律”更是隐忧？

新华网北京８月１２日电（聂日明）日前，审计署公布对３６个省、市两级地方政府主体的审计结果显示，９个省会城市负债率达１００％，资不抵债。“中国的城市会不会破产？”“会不会出现中国的底特律？”一时间，这些问号成为公众关注的焦点。

——不发债并非没债务

严格来说，我国的地方政府没有债务。我国预算法明确规定“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。这意味着地方政府不可能直接负担债务。同时法律中也没有政府破产一说，从这个意义而言，地方政府并不会走上底特律的破产之路。

但不许地方政府发债并不意味着地方政府没有债务。过去１０多年，各个地方政府在快速发展的同时也积累了巨额债务。今年６月，审计署刚发布的区域性地方债务抽查报告显示，截至２０１２年底，３６个地方政府债务余额达到３．８５万亿元，两年来增长了１２．９４％，其中１６个地区债务率超过１００％。

——地方政府债务特色

那么，这些债务从何而来？现行所谓的地方政府债务，大多不是地方政府的直接债务，而是地方政府有或明或暗偿付义务的债务，包括隐含的担保承诺、融资平台的软预算约束等形式，所以用“政府性债务”来定义更合适。

有意思的是，现行存在的地方政府对融资平台举债的担保是非法的，担保法规定，“国家机关不得为保证人”，中央也多次清理地方政府的担保行为。较起真来，这些担保义务也是完全无效的，是中国式地方政府债务的特色：表面上有很多债务（政府性债务），深究一下却没什么债务（法律上不承认这些债务）、但实际上这些就是地方政府的债务（社会各界都要求地方政府承担这些债务）。而在底特律的融资过程中不存在这种现象，它的债务是实际存在的，也是法律所要求的。

——“中国没有底特律”的最大风险

当然，中国的地方政府不会成为底特律，更直接的原因是，社会融资结构与央地关系的不同。底特律的债务主要是金融市场中的债券投资者，底特律破产损害的只是特定投资人的利益，尤其近几年底特律的债券资信差而收益率高，已是垃圾债券，购买者大多抱着赌一把的心态，他的破产根本无损于系统性风险。这也是美国联邦政府很“淡定”的原因。

而中国的地方政府债务大多以银行提供的信贷为主，无视地方政府的债务风险，势必拖累银行，引发恐慌，这会危及金融全局，引发系统性风险。并且这些银行的股东以中央政府的财政部、汇金公司为主，“地方生病、中央吃药”明显是中央没法接受的，这意味着中央不会放手让地方政府陷入破产的境地。所以２００５年财政部曾要求“已构成担保行为的，地方政府要保证偿还。”

这也意味着地方政府不会像底特律一样破产。但正是这种心态，使得地方政府有这样的心态：我在任上，建了路、修了桥，功劳是我的，贷款是银行的，还不还和我没关系。但借了钱总要还，最终风险全集中到中央政府身上了。这就是“中国没有底特律”模式的最大风险。要改变这一点，恰恰是需要中国出现底特律，让中央不再为地方政府兜底，剥离地方政府身上附着的国家主权信用，一城一市破产不影响全局，经济全局的发展才能更平稳一些。（作者为上海金融与法律研究院研究员）