2013年8月4日,美国国务院作出了冷战结束后最“忍辱负重”的决定。经过反复变更,美国国务院最终决定暂时关闭16个国家的19个美国使领馆。类似的行动在美国当代外交史上几乎从未出现过,究竟是什么原因促使美国作出如此激烈的反应?
恐怖主义来袭
或许是考虑到国民的心理承受能力,在公布前,国务院先放出了风向球。8月1日,在和媒体讨论了让人失望的美俄关系与斯诺登之后,美国国务院发言人玛丽亚·哈夫向媒体宣布了国务院基于安全考虑暂时关闭部分使领馆的决定。虽然她没有具体指出哪些地区或领馆,但提请媒体注意在2月国务院曾发布的有关全球范围内潜在恐怖袭击危险的警报。
次日,国务院发布有效期为一个月的全球旅行预警,警告全球美国人注意基地组织可能会进行恐怖袭击,尤其是在中东和北非地区。
在透露不确切消息和预警之后,国务院才最终在4日公布了最终关闭使领馆的具体名单和日期,涉及16个国家的19个使领馆,关闭时间从8月5日至10日。这一周正好是伊斯兰教斋月的尾声。所涉及的国家差不多就是以阿拉伯半岛为圆心向东西覆盖的阿拉伯世界。
当天,这一议题上升为国务院记者会上的首要议题,有媒体问玛丽亚·哈夫这么做是否很丢面子。在重申了一些外交常识后,哈夫强调安全是第一位的。
据CNN报道,在具体决定关闭使馆名单的前一天下午,美国负责安全问题的最高头脑们碰了面。白宫顾问、国务院、五角大楼、中情局、联邦调查局等等,该为斯诺登指控负责的机构几乎均有参与。
美国驻外使领馆有相应的常规安全警戒步骤,但同时大规模关闭外使领的情况则不在此列。中国现代国际关系研究院西亚非洲所所长牛新春分析说,很可能是特定的情报促使美国国务院作出这一决定。
据美联社报道,美国情报机构拦截到了“基地”组织头目艾曼·扎瓦希里和他在也门的副手之间的一封秘密通信,信息内容涉及发动一场重大恐怖袭击的计划,这是导致美国目前关闭许多使领馆的诱因。
严阵以待的也门
在所有被关闭使馆的地区中,也门是最为紧张的。8月6日,国务院再次发布针对也门的旅行警告,声称减少在也门使领馆的工作人员,并要在当地的美国人减少不必要的出行。
据CNN的报道称,也门的局势比去年被游行者围攻时还要紧张。在距离使馆500米半径的范围内,至少有12辆坦克待命。使馆增派数百名安全人员执勤。甚至在使馆旁也能看到也门特种部队的身影。同时,英国、法国、德国也宣布将关闭在也门首都的大使馆。
值得注意的是,在也门,卡车尤其禁止在使馆旁的主路通行。1998年在肯尼亚、坦桑尼亚同时发动的针对美国使领馆的卡车炸弹袭击事件,造成220人遇害,4000多人受伤,死者包括12名美国政府雇员及其家属,以及40名当地雇员。
美国乔治敦大学外交研究院在其研讨1998年恐怖袭击的报告中提出,问题的关键是政府是否已经或能够提前掌握有关恐怖分子在东非地区活动的情报。而这些情报又是充足和可信赖的,可以为当地的美国人提供安全保护。
研究结果表明,针对1998年的恐怖袭击,实际上美国政府没有可信赖的情报可以为炸弹袭击提供战术上的警告。而去年“9·11”11周年纪念日发生在利比亚班加西的恐怖袭击,美国政府同样没能做到预警。
班加西袭击后遗症
2012年9月11日,恰好是“9·11”恐怖袭击11周年的时候,恐怖分子袭击了美国驻利比亚班加西使领馆等机构。彼时美国驻利比亚大使约翰·史蒂芬被杀,大使被杀这种事在1988年以后还没发生过。这一事件给美国政府造成持久的压力。事后,由老外交家托马斯·皮克林主持的问责审查委员会向国务院递交调查报告。报告中提出,国务院应在依赖当地安全部门的传统做法之外,加强自我保护。
报告对于美国在北非的情报工作没有做严重的质疑。“实际上在2001年以来,美国人的情报收集工作已经有了实质性提高。”北京大学学者朱锋指出。他同时表示,此次美国大幅度关闭使领馆,说明在班加西袭击后,奥巴马政府采取了谨慎的态度,不愿意有新的事件发生。
关于班加西袭击的调查报告,同时提到在利比亚内战时期中东恐怖组织活动的新变化。基地组织化整为零,各地区单独行动而不是再由本·拉登这样的大佬统一指挥。这大大增加了预防基地组织袭击的难度。
中国社会科学院学者殷罡表示,10年来,基地组织成为反对独裁政权的急先锋。殷罡表示,近年来基地组织的活动能力极度增强。阿拉伯世界革命制造出新的圣战分子,也为基地组织地区性联络提供便利。
“与叙利亚什叶派政府的斗争中,最积极最能征善战的恰恰是基地组织。”殷罡说。
牛新春也认为,中东的局势在往极端化方向发展,存在极端恐怖活动壮大土壤。他说,过去一个月,基地组织和极端势力在中东北非巴基斯坦活动能力活动范围是过去5年以来最严重的。
7月以来,伊拉克、利比亚、巴基斯坦、也门均发生了基地组织参与其中的劫狱活动。尤其在伊拉克发生了两起劫狱事件。当月下旬,在阿布·加莱布监狱发生越狱,五百多人逃出,其中包括数名伊拉克恐怖分子。而基地组织则宣称对劫狱事件负责。
8月上旬,伊斯兰教的斋月结束,开斋节来临。考虑到去年的班加西事件发生在“9·11”事件纪念日,开斋节也可能会成为基地组织袭击的日期。
一些舆论认为,美国关闭使领馆的动机可能与斯诺登案有关,美国政府借此向外界解释收集情报确保安全的必要性。但实际上外界并不知道美国国务院作出决定的情报依据是什么,只能猜测。
不过,在美国当代外交史上很难看到十余家使领馆同时闭馆的行动,存在猜测倒也不奇怪。