以北京为例看特大城市应主动疏散资源

北京市政府东迁必将有利于实现中央积极稳妥推进城镇化的战略意图，也可以为全国各地的城市化、城镇化提供启迪和示范。

蔡永飞

7月25日，习近平总书记在党外人士座谈会上指出，要积极稳妥推进城镇化，合理调节各类城市人口规模，提高中小城市对人口的吸引能力，始终节约用地，保护生态环境。我认为，按照这一要求，通过特大城市向中小城市疏散资源，以缩减特大城市人口规模、提高中小城市对人口的吸引能力，是非常重要的。

以北京为例。2012年，北京市常住人口2069.3万人，加上大约500万流动人口，常年生活在北京的人口超过2500万。有学者认为，这一规模已超过北京的承载极限。为什么会有这么多人口呢？很简单，北京的各类资源太多，对人口的吸引能力太强。比如教育科研资源，北京市共有91所普通高校，一个海淀区就有以中科院为代表的科研院所213家，有北京大学、清华大学等高校80所，近1200所各类继续教育学校。仅北京大学就有普通本科学生14465人、硕士生10031人、博士生5088人。密集的教育科研资源，创造了大量的就业需求。如果要调节北京市人口规模，迁出几所大学就可取得明显效果。

但从许多地方城市建设的经验看，以迁出行政中心、建设新的中心城区的做法最见成效。目前北京市政府坐落在市中心的东城区，如果迁出去，同时带出去一部分资源，将带来如下好处：

第一，可以打破北京城市“摊大饼”的发展模式，实现北京城市建设格局的重大突破。第二，可从中心城区带走数百万人口，极大地缓解中心城区人口过度膨胀的压力。第三，如果新的行政中心选址得当，可以形成新的发展极，造成北京市经济社会发展新的重大机遇。第四，特别重要的是，还可以形成带动北京周边地区发展的新的辐射能力。比如说，如果迁到北京东郊平谷区，就可以为周边河北省、天津市部分地区的发展带来新机遇，从而极大地促进京津冀城市群的发展，并为“环首都贫困带”的发展发挥积极作用。

第五，这还将是北京市老城区改造的重大机遇。改造老城区、棚户区，是李克强总理多次提出的要求，2013年北京市政府工作报告也提出，要“完成1000万平方米老旧小区综合整治，抓好房山灾后永久性安置房建设，加快长辛店等五片棚户区改造”。而以迁出行政中心促成老城区、棚户区改造，还可看作是开展以为民务实清廉为主要内容的群众路线教育实践活动的一个重大成果。

北京市政府工作报告没有把“老旧小区”列入棚户区的范围之内，其实，它们也可以看作是棚户区。北京市区特别是二环内许多被称为“大杂院”的地方，往往一个院子里住上十几户、几十户居民，那种属于临时搭建、却作为住宅长期使用的住宅，其功能和建筑质量，十分符合“棚户”的定义。

举例来说。我曾“参观”过位于北京市东城区北沟沿胡同23号的“梁启超故居”，这里虽是文保单位，但并没有开放，因为从上世纪50年代以后至今，这里一直是北京铁路分局职工宿舍。就这么个宅院，占地面积为3752平方米，却被见缝插针地盖满了房子，我数了一下，估计至少有30多户住在里边（由于房子紧密相连，外人很难确切判断是多少户）。可以说，这是北京中心城区内典型的棚户区。

很明显，北京市老旧小区的改造，对于北京市区的现代化建设更为重要，这大概也是北京市政府工作报告把它列在其他应改造的棚户区之前的原因。游览北京的人，从北京二环内高楼林立的主街道往主街道后边的胡同里走过去，很容易产生“金玉其外、败絮其中”的感觉，这是与中国首都的地位和形象十分不相称的。

但是，要改造这样的“老旧小区”谈何容易，不仅拆迁费用是天文数字，关键是居民搬迁到哪里去很难解决。为此，如果能够实施“北京市政府东迁计划”，将北京市行政中心迁到平谷区，将取得一个“四两拨千斤”的效果。

本文建议，由北京市政府宣布这样一个计划：包括市委、市政府及一部分高等院校如中国人民大学、北京大学医学部、首都师范大学、首都经贸大学等等，及其附属中小学、附属医院，将在5年内搬迁到平谷区。在新的市政府附近，将规划一批居民小区，首先规划将居住在二环内大杂院中的居民全部搬迁过来（以自愿为前提），以原住宅的1平方米免费置换2平方米。同时，还将在平谷区规划建设一些工业和文化产业园区。无疑，地铁一号线要尽快延伸到平谷区内。

按照“集中力量办大事”的制度特色，相信北京可以在5年左右完成这一任务。其中，北京市委、市政府和人大附中、人大附小及北京医科大学的附属医院应当率先搬迁完毕，必须让这个新城区的居民在第一时间享受到优质的教育、医疗等方面的公共服务，从而对老城区大杂院里的居民形成足够的吸引力。

至于实施这一计划的资金来源，相信只要善于运作，很可能北京市政府不但不需要额外花费，还可以赚钱。

无疑，通过实施“北京市政府东迁计划”来改造北京的老旧小区或棚户区，可以让像梁启超故居一样的建筑物，在清空“棚户”之后尽快恢复本来面貌、得以“复兴”，从而让北京作为历史文化名城更加名副其实；也可以实现李克强总理所承诺的“人的城镇化”，让住在梁启超故居以及其他大杂院里的居民更多地分享到现代化建设的成果。特别是，同时也让更多外来人口在北京市的新城区以较低成本落户扎根。

最重要的是，北京市政府东迁必将有利于实现中央积极稳妥推进城镇化的战略意图，也可以为全国各地的城市化、城镇化提供启迪和示范。

（作者系法学博士）