中国邮政要收“份子钱” 吃着政府的补贴，看着快递的钱包

邮政普遍服务基金即将出台的消息，令快递企业如坐针毡。这个消息意味着，中国邮政在多年来享受政府补贴之后，开始向诸多快递企业伸手要钱。但已经进入世界500强行列、赢利颇丰的中国邮政集团公司为何还需要强收“份子钱”？过去所获的巨额政府补贴究竟花在了什么地方？

2013年7月8日，美国《财富》杂志发布2013年世界500强排行榜，中国邮政集团公司（以下简称“邮政集团”）营业收入位列第196位。从2011年邮政集团第一次入选《财富》500强，排名逐年上升：343位、258位、196位。

当亚太速递商论坛中国区首席代表雍虎看到邮政集团杀入前200名的消息，多少有些无奈。亚太速递商论坛是美国联邦快递（FedEx）、联合包裹（UPS），以及欧洲DHL和TNT（被UPS收购）这四大国际快递巨头的行业协会，总部在新加坡。

雍虎与多家中国大陆民营快递企业正在热烈讨论一个“传闻”：邮政普遍服务基金（以下简称“普遍基金”）将在2013年国庆期间“强推”出来。这个消息尚未得到印证，不过2013年2月，各家快递企业曾被召集参与讨论收取这项基金的最终版草案。

邮政的普遍服务，是指政府为了保障公民的基本通信权，承诺以一种相对较低的邮资，保障公民在全国范围内任何一个地区的邮递需求。从全球范围来看，这些邮递需求多半以信件寄递为主。

在中国，邮政普遍服务的内容既包括信件、单件重量不超过五千克的印刷品、单件重量不超过十千克的包裹以及邮政汇兑业务，还包括机要通信、国家规定报刊的发行以及义务兵平常信函、盲人读物和革命烈士遗物的免费寄递等特殊服务业务。

普遍服务的资费，2007年12月至今没变。比如信函，本地是0.8元-1.2元，外地是1.2元-2元，明信片全国统一0.58元。

而一直在讨论中的普遍基金，将向所有快递企业收取。但有关这项基金的公开信息很少，业界只知道最新的意见稿里提到，普遍基金的收取标准是，每递送一件同城快递，将被收取0.1元，异地快递收0.2元，港澳台快递每件收1元，国际快递每件收2元。

之所以说是“强推”，是因为普遍基金不被业内接受。“民营企业比较怕政府，希望少收一点，但外资快递则认为一分钱也不应该收。”雍虎对南方周末记者说。

令快递企业感到不解的是，邮政集团既然已经连续三年进入世界500强行列，为何还需要通过普遍基金来补贴？该公司过去三年的利润分别是13.069亿美元、30.58亿美元以及40.82亿美元。

一个原因是邮政集团多年来一直负责着中国的邮政普遍服务业务。不过，财政部每年都会对负责邮政普遍服务业务的邮政集团进行数十亿元的补贴。

普遍服务每年的亏损额到底是多少？在进行财政补贴的同时为什么还需要征收普遍基金？这是业界的普遍质疑所在。

这些问题也是泰和泰（北京）律师事务所律师吴飞所关心的问题。2013年5月8日，他以公民身份，就普遍基金向国家邮政局和财政部同时发出信息公开申请。吴飞的主要诉求是要求公开《邮政普遍服务基金征收使用管理暂行办法》（征求意见稿）（以下简称“意见稿”）。

但吴飞告诉南方周末记者，2013年5月24日国家邮政局回复他说，此事应该找财政部。6月24日，财政部回复说，上述信息不在公开范围内。

解密“意见稿”

截至2011年底，国家邮政局发放了快递业务经营许可证7500个。2013年可以征收10亿元，2015年可以征收20亿元。

从一位快递业人士处，南方周末记者获得了那份意见稿，以及一份起草说明。

据这位人士透露，这份意见稿是在2013年2月，各家快递企业被召集在国家邮政局参与最终版草案讨论时发下来的，但会后即被收走。

意见稿规定，“普遍基金”的征收范围是中华人民共和国境内取得快递经营许可的企业（包括邮政集团旗下快递企业）。但是，从业人员20人以下或者营业收入200万元以下的经营快递业务的企业免征。

向国家邮政局申请快递业务经营许可的前提是，在省、自治区、直辖市范围内经营的，注册资本不低于人民币五十万元，跨省、自治区、直辖市经营的，注册资本不低于人民币一百万元，经营国际快递业务的，注册资本不低于人民币二百万元。

来自国家邮政局的数据是，截至2011年底，国家邮政局发放了快递业务经营许可证7500个。按照这份意见稿的规定，一旦实施之后，这些企业在每月15日之前，要报送上个月投递业务量申报表，并将上个月应缴的基金全额缴入财政部为邮政管理机构开设的中央财政汇缴专户。

基金的征收标准，实行从量定额计征的办法。即根据快件量来收取普遍服务基金。意见稿里提供的估算结果是，快递业务平均单价，国内同城7.7元每件，国内异地18.80元每件，国内港澳台88.2元每件，国际快递155.7元每件。意见稿认为，可以按照平均单价的1%-1.5%征收普遍基金。具体则是同城快递每件1毛钱，国内异地快递每件2毛钱。港澳台1元一件，国际快递2元一件。

国家邮政局的统计数据显示，截至2011年底，中国快递业务量36.7亿件（仅含中华人民共和国境内的快件），实现业务收入758亿元。按照上述标准测算，2013年可以征收10亿元，2015年可以征收20亿元。

意见稿透露，目前中央财政对邮政普遍服务的补贴，主要是用于乡镇邮政局所的管理和运营，而村邮站、信报箱等邮政普遍服务基础设施的建设和运营缺乏资金。

因此，普遍基金将重点用于邮政普遍服务基础设施建设和必备的设备购置，以及农村村邮站运营补助。其次是补助产权单位不清或破产等原因而无法实施的城镇居民楼信报箱补建。最后是邮政普遍服务安全、监管、科技和信息基础设施建设，这块的费用不得超过普遍基金总支出的5%。

意见稿还载明，普遍基金的收支将纳入政府性基金预算管理。邮政普遍服务收入全额上缴中央国库，实行以收定支，专款专用，并接受财政、审计部门的监督检查。

基金从何而来

一旦开征，快递提价在所难免。甚至有的企业老板已经想好了出路，即把公司拆分成多个20人以下或者年营业额200万元以下的小公司，这样可以不用被征普遍基金。

国家邮政局政策法规司前任司长达瓦告诉南方周末记者，中国在2001年之前，对于普遍服务是否应该纳入到公共服务范畴内，尚有诸多争议。2001年发生的“9·11事件”以及背后的信件安全问题，结束了上述争议。2003年达瓦参与起草邮政法时，普遍基金开始进入他们的视野，但对于具体征收的细则没有过多讨论。

直到2009年，“开征普遍基金”被写进了当年实施的新邮政法。邮政法提到，国家要出台邮政专营和普遍基金的细则。但这两个细则都没有出台。其中，专营权的细则草案在2009年便已出台，但遭到了民营快递企业的激烈反对，搁浅至今。

2011年9月，财政部提出了按照每单5毛钱的征收标准开征普遍基金，遭到业内反对。2012年，财政部和国家邮政局的调研组，在广东和甘肃做了一轮调研。据雍虎透露，调研组在广州找了一些民营企业的地方分公司负责人座谈。这些分公司的负责人以为收费势在必行，在座谈会上跟调研组进入讨价环节，比如草案提出国内快递每件收1毛，这些分公司负责人提出收5分钱。

2012年年底，财政部再次举行研讨会，与中国物流协会、申通物流有限公司、广东港中能达物流有限公司、顺丰速运集团等多家快递企业进行了座谈，并对办法进行了调整，最终形成了意见稿。

2013年2月，包括顺丰、宅急送等二十多家企业在国家邮政局参与了最终版草案的讨论会。

“10亿元是整个中国民营快递业20%的利润。”中国交通运输协会快运分会秘书长刘建新对南方周末记者表示。2013年8月1日营业税改增值税将在全国范围推开，物流快递行业在这项税制改革中将会很吃亏，因为用工成本占据总成本一半以上，却没法进行增值税的抵扣。“如果再被征收普遍基金，将有一大批企业倒下。”

过去几年，中国快递业发展迅猛。据国家邮政局的统计，2009年至2011年，全国规模以上快递企业分别实现业务收入479.0亿元、574.6亿元、758.0亿元，同比增幅分别达17.3%、20.0%和31.9%。

“这是因为2009年邮政法里提到的两个重要问题，专营范围和普遍基金的事情都被搁置了，没有出细则，所以才给了民营快递的发展机遇期。”一位要求匿名的某直营制快递企业负责人对南方周末记者说。

不过，虽然行业这几年在高速发展，但是利润并不高。

中国快递咨询网首席顾问徐勇告诉南方周末记者，目前大部分的民营快递的净利润在5%-10%之间。例如，北京同城快递的配送价格在6-7元左右，基本上也就0.5元左右的利润。如果不提价，按照普遍基金的征收标准，征走0.1元，意味着利润损失20%。

徐勇跟全国排名前十名的民营快递公司的老板们一一讨论了普遍基金的问题，大家纷纷表示，一旦开征，快递提价在所难免。甚至有的企业老板已经想好了出路，即把公司拆分成多个20人以下或者年营业额200万元以下的小公司，这样可以不用被征普遍基金。

“不让我们做，还要收我们的钱”

差不多20年过去了，除了意大利，欧盟没有一个国家真正开征普遍服务基金；美国建立了普遍服务基金，可是没有向UPS和联邦快递征收普遍服务基金，而是由美国政府补贴。

意见稿一开始就提到，选择快递企业征收普遍服务基金是国际通行做法。例如，美国邮政普遍服务基金的资金以财政拨款为主，还包括邮政业务、邮政债券收入等。德国、意大利等国规定，持有许可证的非邮政企业，或进入邮政市场及经营邮政业务的经营者要交纳一定数额的普遍服务基金（意大利称为普遍服务补偿金）。

不过，国家邮政局政策法规司前任司长达瓦对南方周末记者透露，欧盟在1990年代颁布了“邮政指令”，提出如果普遍服务亏损，可以征收普遍服务基金。但差不多20年过去了，除了意大利，欧盟没有一个国家真正开征普遍服务基金。

雍虎介绍，意大利是全球唯一真正开征了普遍服务基金的国家。但是意大利是在开放普遍服务业务之后，才开征的。开放市场以后，非邮政企业也可以申请普遍服务许可证，然后缴纳基金。据雍虎透露，2000年到2004年，欧洲主要国家开放以后，通过开放竞争，它的业务收入、利润率不断上升，递送率、服务质量也不断上升。

“很多人愿意申请做普遍服务，是因为通过提升效率，普遍服务也能赚钱。”雍虎对南方周末记者说。

意见稿认为，之所以向快递企业征收，是因为中国快递企业集中在有盈利的城市和线路上，广大农村、偏远和经济欠发达地区依然由邮政企业提供普遍服务。

但快递企业认为，并非他们不愿意进入这些偏远地区，而是目前邮政法规定，普遍服务业务归邮政集团负责。中国民营快递企业在几年前就申请过承包邮政集团的普遍服务业务，但被拒绝。

达瓦介绍，开放的效果有两种，一种是非邮政企业替代邮政企业，成为普遍服务的主力军，且通过提升效率等解决了亏损问题。另一种是开放后依然是邮政企业主导普遍服务业务，比如德国邮政，成功解决了普遍服务亏损的问题。

中国快递咨询网首席顾问徐勇告诉南方周末记者，美国建立了普遍服务基金，可是没有向UPS和联邦快递征收普遍服务基金，而是由美国政府补贴。而且，考虑到信件寄递等普遍服务的需求量在全球范围内的萎缩趋势，美国邮政通过每周减少一天派送的方法，减少了普遍服务的亏损。

FedEx联邦快递一位内部人士则说得更加直白：“外资不允许经营信件，普遍服务让外资做的可能性也比较小，不让我们做，但是还要收我们的钱，我们觉得难以接受。”

雍虎告诉南方周末记者，欧盟已经连续好几个月询问中国财政部关于普遍服务基金的问题，并提出了“贸易是否对等”的质疑，但中国财政部没有回应。

各种各样的补贴

各地都把信函的普遍服务放在次要位置，主要精力都放在利润较大的储蓄、速递、集邮、物流等业务上。

国家对邮政系统的补贴持续了几十年。但财政补贴是被用来扭亏的，而不是改善普遍服务水平。具体做法是，各地都把信函的普遍服务放在次要位置，主要精力都放在利润较大的储蓄、速递、集邮、物流等业务上。

“只要你去问问地方邮政部门是否收到过财政补贴，就什么都明白了。”一位接近邮政集团的匿名行业人士对南方周末记者说，早在1998年之前，中央财政就对邮政系统进行补贴，但“补贴的资金并没有被用到普遍服务上，而是用来发展新业务电信”。于是邮政的亏损在很长一段时间内，是由电信补贴的。

1998年邮电分营之后，邮政亏损凸显，当年亏损160亿元。为此，财政部制定了“8531”补贴计划，从1999年到2002年，每年补贴邮政80亿元、50亿元、30亿元和10亿元。2001年，中国邮政业务收入达到470亿元，利润达6000万元，实现了扭亏目标。

上述匿名人士透露，扭亏靠的是邮政储蓄。1999年后，邮政储蓄额增长迅猛，到2002年末邮储余额已达7364亿元。达瓦也对南方周末记者证实，2003年，中国邮政总收入的三成来自储蓄。并且邮政储蓄业务至今依然对邮政集团有着补贴，数额不详。

2003年，补贴计划结束，邮政继续跟财政部要钱。达瓦透露，当时邮政拿出的普遍服务资金需求申请额是两百多亿元，这个数字不被财政部认可。双方讨价还价后，最终在2005年左右，邮政和财政两个部门达成共识，即财政部每年对普遍服务的补贴原则上不超过59亿元的上限。

2006年，邮政获得了税收上的支持。当年，财政部联合国家税务总局发布关于邮政普遍服务和特殊服务免征营业税的通知，对国家邮政局及其所属邮政单位提供邮政普遍服务和特殊服务业务（具体为函件、包裹、汇票、机要通信、党报党刊发行）取得的收入免征营业税。达瓦透露，每年的税收减免大概在30亿元左右。

从2010年开始，邮政普遍服务亏损财政补贴预算制度得以建立。

南方周末记者从财政部网站上查询得知，2010年中央本级支出决算表，邮政支出52.3亿元，其中邮政普遍服务和特殊服务支出50.41亿元。其他邮政业支出只有0.05亿元。

2011年，中央财政有92.2亿元进入邮政业的支出里。其中，邮政普遍服务和特殊服务的花费是50亿元，其他邮政业支出40.23亿元。这里的“其他邮政业支出”具体内容不得而知。

2012年的数据尚没有公布，应该是略有减少。因为财政部的网站信息显示，2012年，交通运输支出331.11亿元，完成预算的82.7%。低于预算主要是据实结算的邮政普遍服务补贴支出减少。

此外，邮政还获得很多隐性补贴。比如，浙江、青海、云南、江西、贵州等省政府部门出台了部分和全部减免邮车通行费的政策，为邮政运输减轻了压力。上述匿名人士透露，国家发改委每年也会补贴邮政好几亿元，主要是负责邮政网点30%的建设资金。

普遍服务欠账真相

邮政多年来实行的是混业经营，这意味着其可以用财政补贴普遍服务的钱，来发展邮政其他业务。

云南省是中国普遍服务亏损最严重的省份之一。云南邮政局官网披露的数据是，该省农村邮政支局（所）普遍服务亏损总额每年2.5亿元左右。

即使按照中国内地31个省级政府每个省的普遍服务亏损都以2.5亿元计算，财政部每年接近60亿元的补贴也足够填补普遍服务的窟窿了。

但实际情况是，国家邮政局的数据显示，截止到2011年底，中国城镇居民信报箱安装率不足40%，在农村这个安装率更低。这一数字远远没有达到《邮政普遍服务标准》的基本标准。

财政部每年都补贴邮政的普遍服务亏损。按理说，这些钱应该被用来建立村邮站、补建信报箱等基础设施投入。但实际上目前普遍服务基础设施的建设中，一直是地方政府在唱主角。

以浙江余杭为例。财政部网站信息显示，余杭地区每个村邮站建设资金标准为6000元，其中省邮政公司补助1200元，其余4800元由区财政与镇乡（街道）按6 4比例分别承担。村邮站日常运行经费及村邮员薪酬由区、镇、村三级分担，其中区财政对每个村邮站每年定额补助5000元，其他经费由镇、村按规定统筹安排。

巨额补贴的背后是普遍服务的高投诉率。徐勇的调查数据是，普遍服务投诉率连年居高不下，其中2012年比上年上升80%多。100封平信发出去，大概只有79封能被收到。

那么每年补贴的钱被用到哪里去了？

目前邮政集团下面两块，一是竞争性的速递物流，一是普遍服务业务。

中邮速递物流（EMS）的招股书信息显示，截至2011年12月31日，该公司2011年营收是258.85亿元，归属母公司的净利润是9.02亿元。招股书还显示，2011年，EMS的国内速递业务收入在全国排名第一，占全国规模以上快递业务国内业务总收入的29.46%。

多年来，邮政实际上实行的是混业经营。这也意味着可以用财政补贴普遍服务的钱，来发展邮政其他业务。徐勇透露，比如，很多地方规定邮车在路上停车不收钱，但这些车跑的是竞争性的业务快件。

此外，并非所有的普遍服务业务都是亏损的。

云南邮政局的网站信息显示，在普遍服务中，亏损的是党报党刊，传递成本居高不下。其次是机要文件必须是专车双人押送，不计成本。此外，农村汇兑业务也是亏损的。云南省外出打工人数多，每年通过邮局汇入的打工款，邮局要支付运钞费等。

不过，国家还允许邮政在开展普遍服务业务的同时，代办很多业务。徐勇的调研数据是，11项主要的普遍服务业务中，只有4个是亏损的。邮政储蓄、水电气缴费、保险和机票等代办业务是盈利的业务。

达瓦认为，最好的办法是开放普遍服务的经营主体限制；次优的办法是放弃向快递企业收钱，把目前的财政补贴和免税收入结合起来，将这笔近百亿元的补贴，统一作为普遍基金。

“但目前最迫切的事情，是公开普遍服务的真实亏损情况。”