海洋强国战略新起点

6月14日一早，在广州长洲渔政码头，两艘中国海警船从这里出发，经黄埔军校，由珠江驶向南海。

这两艘船船舷号分别是“中国海警3210”和“中国海警3102”。“3210船”是由中国最先进的渔政船“310”改装而成，船上配备了直升机；“3102船”的排水量达到了1000吨，还配备了雷达、卫星定位系统和电子海图。

事后，国家海洋局南海分局的工作人员对外证实，这是中国海警船第一次配备武器出海巡航。

7月9日，中国政府网公布了经国务院批准的《国家海洋局主要职责内设机构和人员编制规定》，也就是所谓的“三定方案” (定机构、定职能和定编制)。这份《规定》中最引人关注的，就是今年海洋局新设立的海警局的内容。

根据《规定》，国家海洋局增设1名副局长兼任中国海警局局长，国家海洋局局长兼任中国海警局政委，国家海洋局下面3个海区分局（即北海分局、东海分局、南海分局）将在沿海省（自治区、直辖市）设置11个海警总队及其支队。中国海警局可以直接指挥海警总队开展海上维权执法。

“中共十八大报告首度将建设海洋强国提升至国家发展战略高度，重组海洋局与组建海警局是落实海洋强国战略的重要举措，而组建海警局则是重组国家海洋局的核心所在。”中山大学国际关系学院副教授黄云静在接受时代周报记者采访时说道。

“五龙治海”被打破

早在今年的两会时，中央机构编制委员会办公室副主任王峰就曾对媒体表示，“没有一个（国家或地区）像中国海上执法力量如此分散。”海警局的成立，或将结束中国海上执法长久以来职责分散的局面。

也就是在两会期间，备受海内外关注的“大部制改革”方案出炉，其中之一就是海警局的设立。3月10日上午9时，根据提请全国人大会议审议的《国务院机构改革和职能转变方案》，国务院拟重新组建国家海洋局。重组后的国家海洋局将以中国海警局名义开展海上维权执法，接受公安部业务指导。

这项改革方案在当天就得到了很多外媒的迅速关注。法新社援引中国国务委员兼国务院秘书长马凯的话，新的方案旨在“维护国家海洋权益，有必要整合海上执法力量”。日本《读卖新闻》则认为，此方案目的在于中国强化海上活动、海上领土主权和确保海上资源。

全国政协委员、著名海洋地质学家、南京大学地理与海洋科学学院院长高抒教授作为中国海警局成立的支持者之一，他告诉时代周报记者，海警局在国外被称为海岸警卫队，在中国由于种种历史原因一直没有设立，这次的成立补充了过去的缺失，“使海岸管理体系进一步完整化。”

在此之前，中国海上执法5支队伍分属5个不同国家部委：海监隶属于国土资源部国家海洋局；渔政隶属于农业部渔政局；边防海警隶属于公安部边防管理局；海上缉私警察隶属于海关总署缉私局，海巡则属于交通部的海事局——五股力量被称为“五龙治海”。

“（这样的海洋管理）造成了海洋维权的盲点。例如，一旦遇到渔民问题，在过去海监管不了，渔政管不到，管理的盲区使得我们的海洋利益受到某种程度的损害。此外还有管理重叠的问题，过去是多头管理，这就造成了行政成本的提高，行政资源的浪费。”中国社会科学院海疆问题专业研究者王晓鹏在接受时代周报采访时说。在他看来，此次由国家海洋局牵头成立的海警局，会很大程度避免过去海洋管理中出现的盲点现象。

新成立的海警局，则会将“五龙”中的“四龙”—国家海洋局的中国海监、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察的队伍和职责整合。

至于为何没有纳入交通部的海事部门，外界分析认为，原因是海事主要负责救助和国际航线的运输，与海上执法关系不深。

千呼万唤始出来

自方案提起之日，海警局的组建细节就备受关注，不过，国家海洋局方面在回应上一直持谨慎态度。

3月20日，中国国家海洋局新闻发言人石青峰在北京表示，海洋局重组工作正在有序推进。很多问题在即将出台的方案中明确。“重组国家海洋局有利于加强海洋生态文明建设、维护海洋生态环境，也有利于维护我国的海洋权益，目前相关工作正在按照中央编制办的部署推进。‘三定’方案的起草也在进行中。”石青峰说道。

他表示，在新的“三定”方案印发前，中国海监、渔政、边防海警等有关单位职责仍将依照原有方案履行各自的职责。针对外界较为关注的重组海洋局的职能，以及中国海警局是否具备刑事执法权，以及是否配备重型武器等问题。石青峰表示，“三定”方案都会给予明确。

与海洋局的低调形成鲜明对比的是，外界对中国海警的新貌猜测纷纷。2013年5月29日，网上也已经出现了新的中国海警舷号字体和船体涂装照片。这些网络流传的图片显示，中国海监50、海监51船都已经开始了更换新舷号、涂装和徽章的工作。不过这些网络消息并没有得到官方证实。

6月份，“中国海警3210”和“中国海警3102”在广州下水。据媒体报道，除了这两艘船，原隶属于中国海监南海总队的“海监167船”、“海监168船”、“海监169船”也已经分别更舷为“中国海警3367”、“中国海警3368”、“中国海警3369”。

7月份，“三定”方案出炉。根据方案，国家海洋局是副部级单位，为国土资源部管理的国家局。

国家海洋局新成立海警司(海警司令部、中国海警指挥中心) 负责承担统一指挥调度，财务装备司为海警后勤装备部，人事司兼海警政治部。

“三定”方案中还规定，海关与中国海警建立情报交换共享机制，海关缉私部门发现的涉及海上走私情报应及时提供给中国海警，中国海警开展海上查缉并反馈查缉情况，按照管辖权限办理案件移交。

在中国社会科学院学者王晓鹏看来，目前公布的内容中，海警局的架构最大的亮点主要是两块：海警司与财务装备司。

“海警司的建立是明确了职责，就是重在执法，推动海洋执法力量，提升海洋执法水平。延伸的话，我们周边海洋国家海上执法力量的特点是既有执法权，又有警察权，重在警察权。而中国是重在执法权，是一种中国特色的海洋执法体系。”他对时代周报记者说道，“而财务装备司的建立主要有利于大幅度提升装备水平，是今后提升装备水平的良好的基础，给海警提供了很好的后勤保障。”

此外，国家海洋局北海、东海、南海分局对外以中国海警北海、东海、南海分局的名义开展海上维权执法。3个海区分局在沿海省(自治区、直辖市)设置11个海警总队及其支队，这些海警总队及其支队都直属中国海警局，由海警局直接指挥海上维权执法行动。

据悉，加之海监、边防、渔政、海上缉私4支执法队伍的人员，这些地方的海警总队以及支队机构人员编制将达到16296名。

不过，该“三定”方案只涉及国家层面，由于各个沿海省(市、区)未设置边防和海关缉私警察，各地的海监和渔政的力量如何整合，还需要各地自行制定“三定”方案并报中编办审批。时代周报记者就向广东渔政方面了解到，“三定”方案出炉之后，地方方面将如何整合现有的人员配置，目前还没有明确的说法。

和国外相比：这只是第一步

与以往不同的是，中国海警今后在执法方面将会配备武器，不过在专家看来，和更加成熟的美国海岸警卫队和日本海上保安厅相比，中国海警局，还有很长的路要走。

事实上，很多国家的海上执法力量，比如日本的海上保安厅，美国海岸警卫队，都被称为第二海军，从他们的装备情况来看，已经具备准海军特点，一定时期内可以承担部分军事职能。

日本海上保安厅隶属于日本国土基础设施交通省，现有各类人员12255人，每年经费预算约1682亿日元。职能众多，最主要的职能是维护海上治安，防止走私和偷渡、打击海盗、防止不明船只侵入，还有在争议领土地区活动、保护核原料船只等特殊工作。

美国海岸警卫队隶属于美国国土安全部，是美国五大武装力量之一，致力于保护公众、环境和美国经济利益，以及海域内的国家安全。在平时，海岸警卫队为交通部执行人道主义方面的任务；在战时，海岸警卫队是海军的一个高度专业化的组成部分。在国家发生紧急情况时，海岸警卫队的指挥控制权归海军掌握。

但就目前来说，中国海警局只具备警察的执法功能，不具备军事职能。

“中国海警局不具有军事职能，不是第二海军。这个角度来讲，我们海警局跟其他国家的海洋执法机构是有不同的。我们有武器，但是是从维权的技术角度来提高维权水平，但是不代表我们就成为一支准军事力量。”对此，社科院学者王晓鹏认为。

中山大学国际关系学院副教授黄云静则认为，海警局是非军事性质的机构，在处理中国与周边国家海洋权益纠纷问题（如南海问题）上可以降低敏感性，处理手段也将更加灵活多样，可以避免矛盾的激化。

南京大学地理与海洋科学学院院长高抒教授则对海警局有着更高的期望。“除了执法能力，（海警局）管理职能也要强化，也就是为公众服务的能力，提高预报和应对海上自然灾害的能力，以及海洋救急的能力。”他说道。

不久之后，挂于国家海洋局大门西侧的中国海监总队的牌子即将被换成国家海警局。而外界更关心的是，在国家层面的海警方案己定的情况下，地方海警方案何时出台。对于中国海警局来说，除了国外先进的装备水平，还有更多规章制度需要细化。