新型农村社区建设应纳入城镇化规划

蔡永飞

近日，我参加一个“新型农村社区建设问题”调研组在天津、山东调研，联系到国家发展和改革委前不久在一份报告中提出的“促进城镇化健康发展的基本思路”，我觉得该报告可以强调一下，把新型农村社区建设作为新型城镇化的重要环节。

推进新型城镇化究竟要解决什么问题，应当首先弄清楚。以本文之见，新型城镇化之“新”，一是新在统筹城乡发展，推动资源向农村区域流动；二是新在建设生态文明，改造工业生产方式，打造中国经济升级版；三是新在创新管理体制，创造新型国家体制和社会结构。

其中，第一“新”最为重要，因为过去的城市化只将资源从农村抽吸到城市，使资源过度集中于城市，导致城市化越发展，城乡二元结构越深化，越固化，而新型城镇化就是要打破城乡二元结构和体制，实现城乡发展一体化。由此而来，新型城镇化必须着眼于、致力于解决“三农”问题。也就是说，“新型城镇化”名义上是城市、城镇的问题，实质上应当着眼于解决“三农”问题，这样才能抓住新型城镇化的关键，实现新型城镇化的目的。

上述报告也强调，推动城乡发展一体化是促进城镇化健康发展的四大战略重点之一。但在排序上，报告提出的四大战略重点是：第一，有序推进农业转移人口市民化；第二，优化城市化布局和形态；第三，提高城市可持续发展能力；第四，推动城乡发展一体化。把“有序推进农业转移人口市民化”而不是“有序推进农业农村人口就地城市化”看作是“新型城镇化”第一位的问题，很可能重蹈深化、固化城乡二元结构的覆辙，从而加剧农业转移人口市民化的难度。

事实上，农业转移人口市民化的问题，根本并不在于城市和城镇如何容纳农业转移人口，而在于必须能够让农村居民在进城和留在农村的问题上作出抉择，让能够进城的人进城，让愿意留在农村的人留在农村，从而结束在城乡之间的漂泊状态，让身体和心灵都能够安顿下来。在这里，选择留在农村的人能够安顿在农村是更为重要的，因为只要农村居民还在受到城市的诱惑，农业转移人口市民化的问题就不可能最终解决。

所以，山东、河南、四川、天津等地新型农村社区建设的探索，对新型城镇化的意义更为重大。我参加的调研组在山东齐河县、诸城市实地考察时了解到，这些地方在农村区域规划建设了一些新型农村社区，作为基本公共服务下乡和资本下乡的平台，形成了对农业人口和一部分农业转移人口留在农村的吸引力和凝聚力，不仅可以让不打算离开农村的人口安居农村，而且还吸引了一部分外出务工人口返乡定居，甚至还吸引一些城市退休人员回原籍居住。

如果能够在国家的支持下，让这些新型农村社区的基本公共服务水平不低于城市，比如社区小学的教学水平能够赶上甚至超过县城最好的小学，加上本地或者附近也有就业机会，那么，这里的农民为什么还要去大城市呢？为农民就地城市化提供机会，这应当是新型城镇化的方向和关键所在。而且，这些新型农村社区规划的居住人口多在万人左右，居民住宅的建设水平也不亚于城市，甚至还高于城市，事实上它们就是新型的小城镇。

当然，这些地方取名为“新型农村社区”是十分重要的。因为这些农村社区的基本和关键职能是发展农业以及服务业，而不是发展工业；而中心镇和县城则是工业化向农村区域延伸的最后阶段，后者的职能是在附近大城市的辐射带动下发展工业，为居住在附近新型农村社区的农业转移人口和兼业农户提供就业机会。

对新型农村社区和小城镇的职能作出严格区分是十分重要的，因为新型农村社区如果也发展工业，就可能破坏农村应有的田园诗状态。对于新型农村社区的未来发展来说，保护好生态和环境，不仅事关粮食和食品安全，也必将是吸引更多城市人口到农村居住生活和观光休闲的有利条件。不过，为了更好地实施村民自治法，我认为还是应该保留“村”的名称，这也是非常重要的。

由此可见，在制定城镇化规划的时候，应当把城乡居民的居住区看作是一个完整的体系，即“特大城市-大城市-中小城市-小城镇-农村社区”，并且把支持新型农村社区建设作为战略重点之一，甚至是首要的战略重点。

一些地方官员建议，国家应当有序实施全国范围内的土地占补平衡制度，让偏远农村也能够得到大城市、特大城市的反哺和支持，从而使新型农村社区建设获得更多资金和人才支持，我认为这一建议是合理的。我的建议是，中央政府的新型城镇化规划应当对提升新型农村社区基本公共服务水平作出重点部署，特别是要把优质教育、医疗资源送到新型农村社区去。

（作者系法学博士）