财政转移支付可能“挂钩”常住人口

早报记者 王道军

作为地方财政重要来源的中央财政转移支付的标准或将改变。

昨日，新华社旗下的《经济参考报》报道称，在年内即将颁布的“国家中长期新型城镇化规划”（以下简称《规划》）中，未来中国财政转移支付分配规模将一改之前以户籍人口认定方式，更多考虑常住人口因素，根据常住人口规模进行认定，以做到根据地方实际行动来“真正合理分配公共资源”。

这是继7月4日披露《规划》中的城市规模认定标准将根据市区常住人口规模进行认定后，《经济参考报》围绕“人”的城镇化的又一则重磅报道（详见早报7月5日A35版《城市规模划定标准可能重设》）。

上述报道援引接近国家发改委人士的话称，未来中国均衡性转移支付的计算将从之前与户籍人口规模挂钩，改变为与常住人口规模挂钩，与吸纳流动人口规模挂钩。“真正加强城市政府为进城农民工提供公共服务的财力保障，形成激励吸纳外来人口的长效机制。”

该人士同时强调，《规划》中仅是未来公共资源分配的改革方向，具体操作层面仍需相关部门制定相应的政策。

“财政转移支付法”起草小组成员、北京大学财税法研究中心主任刘剑文认为，“未来中国财政转移支付分配更多考虑常住人口因素，应该说是有一定的合理性，是适应城镇化发展的需要。比如北京这样的特大城市，户籍人口有1000多万，但是没有户籍的常住人口可能有这个数的20%~30%之多。”

不过，河南财经政法大学教授史璞提出，“财政公共支出目前是要考虑平衡，而不是平均。现在中国急需发展中西部地区，如果今后这些地区财政转移支付减少，将造成和东部的差距越来越大。”

“具体实施时不应

光看常住人口规模”

所谓财政转移支付，是以各级政府之间所存在的财政能力差异为基础，以实现各地公共服务水平的均等化为主旨，而实行的一种财政资金转移或财政平衡制度。

目前中国财政转移支付类型主要有两种，一是一般性转移支付，主要是中央对地方的财力补助，不指定用途，地方可自主安排支出；二是专项转移支付，主要服务于中央的特定政策目标，地方政府应当按照中央政府规定的用途使用资金。

刘剑文告诉早报记者，“转移支付是中国财政支出的一个重要方面。目前专项转移支付容易被部门意志左右，透明度不够、随意性大，所以未来的方向应该是扩大一般性转移支付，考虑财政的针对性问题。”

考虑常住人口来分配财政资源，就是提高针对性的一个举措。《经济参考报》引述国家发改委人士的评论称，中国人口流动性较大，地方人口虽有流动但因户籍制度的限制未被纳入流入地户籍的现象普遍发生。而有人流入，地方公共服务配套就得跟上，因此，转移支付以户籍人口为主体时，人口转入地公共支出压力较大，造成地方为外来人口提升基础设施的积极性较低。

“改变后，真正实现公共资源跟人走。”上述人士向《经济参考报》指出，根据人口流入进行转移支付，增加地方接纳转移人口的积极性，也更加市场化。例如河南省户籍人口截止到2010年年底时已超过1亿人，但其外出务工人员最多时达1700万人，因此对其转移支付规模就不应按照1亿人设定。

史璞认为，过去30年，中国有超过40%的劳动力，即约3亿人，脱离农业进入城镇的工业和服务领域。中国城市中持农村户口的农民工数量已经超过持城市户口的工人，然而，户籍制度却不能让农民工平等享受一些城市福利和公共服务。所以未来的城镇化发展应以农民工市民化为重点。

不过，在刘剑文看来，“虽然政策具有合理性，但是也不能绝对化。目前还需要明确这个转移支付的 常住人口 应该如何界定。此外，现在常住人口多的地方往往是经济发达的地区，财政实力也比较雄厚，而人口流出多的地方往往是中西部偏远地区，对于这些地区应继续给予适当的照顾。”

中国人民大学经济学院副院长刘元春在接受《经济参考报》记者采访时说，“具体实施方案应根据不同地区、不同城市，因地制宜实行。”刘元春指出，应着重考虑人口转入地经济发展程度、转入人口质量与规模等多方面问题。例如深圳等大城市，虽然吸收的转移人口规模较高，但值得注意的是，其吸收的多是高素质精英人才，对本地经济有较高促进作用。因此，就不应划定至转移支付对象之内。反之，西部等城市，或是中东部中等城市吸收外来人口时，应进行相应补贴。

“转移支付应逐步法制化”

值得一提的是，此前的6月27日，中国人大网全文发布“国务院关于城镇化建设工作情况的报告”。该报告提出，城镇化将以人口城镇化为核心，就是要有序推进农业转移人口市民化。而怎样才能让地方政府注意力从之前的“重土地规模扩张”转移至“人”的身上，无疑是中央现阶段考虑的重点。

根据这份报告，2000年以来，中国城镇化率年均提高1.36个百分点，2012年城镇化率达到52.57%，与世界平均水平大体相当。但与此同时，大量农业转移人口难以融入城市社会，市民化进程滞后。被纳入城镇人口统计的2亿多农民工及其随迁家属，未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面平等享受城镇居民的基本公共服务，城镇内部出现新的二元结构矛盾，“制约了城镇化对扩大内需和结构升级的推动作用，也存在着社会风险隐患。”

上述《经济参考报》的报道称，为鼓励地方接纳转移人口，合理调整政府间收入划分，《规划》在一般性转移支付认定做改变的同时，对专项转移支付认定也做出相应改变。

《规划》指出，各类与常住人口相关的公共服务，基础设施建设等专项转移支付，也要与常住人口规模挂钩。中央财政和省级财政可设立农业转移人口市民化专项补助资金，根据城市吸纳农民工落户规模，提供城市基础设施和公共服务设施建设补贴。

根据6月27日披露的2012年中央决算报告，去年，中央对地方税收返还和转移支付支出45361.68亿元（相应形成地方财政收支），完成预算的100.6%，增长13.6%。

财政部部长楼继伟当时在作报告时提出，目前中国“区域性财税优惠政策过多，公共财政预算、政府性基金预算和国有资本经营预算功能界定还不够清晰，专项转移支付项目仍偏多，预算约束力有待增强。”

楼继伟表示，今后将逐步取消不符合经济社会发展要求的专项转移支付项目，将部分属于地方事权且信息复杂程度较高的专项转移支付项目下放地方管理，对部分使用方向类同、政策目标相近的专项转移支付项目予以整合。

刘剑文则表示，中国现有财政转移支付立法层次较低。现行的财政转移支付制度依据的主要是1995年财政部颁发的《过渡期财政转移支付办法》，属于部门规章，而《预算法》对于转移支付只有几款原则性的规定。

“长远看，我们还应将转移支付工作进一步制度化、法制化。应该制定 财政转移支付法 ，规定中央和地方的权利、责任、义务。因为这不仅涉及中央和地方的关系，也涉及国家和纳税人的关系。”刘剑文说。