“重典治乱”将成主导思想 食品安全法急“手术”

此次食品安全法修订包括重新界定部门职责，加大对违法行为惩处力度，规范网购食品等监管空白，依法确立行之有效的监管制度等。

有奖举报、风险交流制度、责任保险制度、现代追溯制度等建议都将一一梳理研究。

“力争年内完成”

作为食品安全法的主要起草者，原全国人大法工委行政法室主任李援最常被亲友问的问题是：“怎样吃才安全？”

如今，当这部实施了4年的法律即将启动修订的时候，这仍然是每位参与修订者必须接受的拷问。

2013年6月19日，国家食品药品监督管理总局（以下简称食药总局）法制司发布通知，就食品安全法修订向社会公开征集意见。南方周末记者获悉，国务院法制办近日已将食品安全法修订列入2013年立法一档项目，这意味着该法修订“力争年内完成”。

作为一部实施仅4年的行政法，像这样急于修订的情况并不多见。美国1938年颁布实施的《联邦食品药物及化妆品法案》，直到2011年才做出重大修正。在中国实施了多年的药品管理法，国家药监局早在2008年1月，就提出“启动修订”，但至今仍未出台。

“修法的原因很多。”李援认为，包括从高层领导到普通民众对食品安全都空前重视，网购食品等新的业态出现等，但最重要的原因是中国食品安全的监管体制发生了根本性的变化。

李援指出，依据食品安全法，中国实行由各部门按职责进行分段管理的监管体制。但这一体制很难做到无缝对接，容易造成部门之间权责不明、重复执法、推诿扯皮等情形。

正因为如此，2008年全国人大常委会在审议食品安全法时，就有很多委员对此提出担忧。最终，食品安全法最后一条特别规定：国务院根据实际需要，可以对食品安全监督管理体制作出调整。

“这是为日后的改革留了余地。”李援说。

2013年两会期间，国务院通过机构改革方案，将散落在国务院食安办、国家药监局以及质检总局、工商总局等部门的食品安全监管职能整合，成立了国家食药总局。监管职能的变化，意味着食品安全法规定的分段监管模式已经终结，需要修改相应条款，为机构改革和依法行政提供法理依据。

“修改也分大改和小改。”李援指出，如果只是针对机构改革做出调整，那么只要出一个修正案。按照程序，由国家食药总局调研拟定修订草案，然后报送国务院法制办，国务院常务会议审议通过后，如果能赶在10月前提交全国人大常委会，经过两审，修正案有可能在2013年年底前获得通过。

如果涉及其他条款的修订，修订周期会比较长，国务院如果能赶在今年年底前提交全国人大常委会审议，通常还要经过三审，修订后的食品安全法大约在明年4月或6月出台。

“重典治乱”成主导

从目前相关部门拉开的架势看，此次食品安全法将面临大修。

按照“部门立法”的原则，牵头修订食品安全法的是国家食药总局。2013年6月6日，该局召开了“建立最严格的食品药品安全监管法律制度”研讨会。与会的包括中央政法委、中编办、全国人大法工委、国务院法制办等相关部门以及十多名来自各高校的专家学者，这是针对食品安全法修改的第一次通气会。

参加研讨会的南开大学法学院副教授宋华琳告诉南方周末记者，从相关部门透露的信息看，食品安全法修订的内容较多，包括重新界定部门职责，加大对违法行为惩处力度，规范网购食品等监管空白，依法确立各地方政府、各有关部门在实践中探索的新的行之有效的监管制度等。

此次会议后，食药总局开始面向全社会征集修订意见。

“我连续用了两天时间看各种意见，到现在还没有看完。”2013年6月17日，参加第五届中国食品安全论坛的食药总局法制司司长徐景和对南方周末记者说。根据计划，食药总局要在今年9月底之前将修订草案提交给国务院法制办，但目前仍处在调研评估阶段。

徐景和在会上透露了食品安全法修改的几个大原则：一是适应食品安全改革的需要；二是要适应破解食品安全难题的需要；三要鼓励动员社会各方来参与，要在制度和机制上予以保障；四是实行食品安全科学治理，加快完善食品安全监管机制和方式方法；五要加大对违规违法行为的惩处。

据徐景和透露，目前专家提的建议很多，比如有人提出把有奖举报、风险交流制度纳入食品安全法，有人建议在食品安全法当中增加责任保险制度，有人提出能够增加现代追溯制度等，“这些都会一一进行梳理和研究”。

多年从事食品安全问题研究的国家行政学院副教授胡颖廉分析认为，“重典治乱”将成为相关部门修法的主导思想。这四个字最先由国务院总理李克强提出，随后“两高”（最高人民法院、最高人民检察院）发布了对危害食品安全问题入刑的司法解释，相关部门也提出要让造假者“倾家荡产，人头落地”。

胡颖廉指出，措辞越来越严厉，刑罚越来越多，意味着食品安全法修订会愈加严格，最终目的是建立“最严格的食品安全法律制度”。

“惩罚性赔偿”或苏醒

除了严刑峻法之外，另一个将体现在食品安全法修订中的重要理念是“社会共治”，其中尤其需要激发的是公众的参与热情。

“实行社会共治是保障食品安全的根本途径。”2013年6月17日，分管食品安全的国务院副总理汪洋在参加食品安全宣传周时说。汪洋举例说，自己现在使用的还是广东的手机号，每个月都能收到广州市公安局食品药品安全刑侦支队群发的短信，大意是“欢迎举报，举报有奖”，汪洋认为，这种现代化手段会鼓励更多吃过亏的人积极举报。

“食品安全法中并不缺乏这类的条款，但从4年实践的情况看，有些条款完全是在睡觉。”中国法学会食品安全法治研究中心主任李仕春说。

李仕春以食品安全法中规定的惩罚性赔偿制度为例，这源于发生在美国的“麦当劳咖啡烫伤案”。1992年，美国一个消费者花49美分在麦当劳买了一杯咖啡，她在车上加糖时发生泼洒，导致皮肤烫伤。麦当劳仅同意支付800美元“安慰费”。最终法院作出判决，麦当劳公司付出286万美元的巨额责任赔偿。此次惩罚性赔偿之后，麦当劳开始在咖啡杯上标注“小心烫伤”等警示语，并将咖啡温度降到了同行业普遍的70 ～72 。

在李仕春看来，惩罚性赔偿的功能包括弥补损失、威慑企业并鼓励消费者运用诉讼的手段来保护自己。但是食品安全法实施4年来，几乎很少有消费者提起惩罚性赔偿诉讼，这与立法的初衷差距非常大。

北京市亿嘉律师事务所高级合伙人燕薪告诉南方周末记者，他也曾代理过不少涉及食品安全的案件，但是现实中地方法院很少受理。燕薪认为，当前的法制理念过于注重刑事惩罚。有时候出于维稳的角度，地方政府也会帮助一些违法企业承担赔偿责任。另外碰到疑似食品安全造成的人身伤害，消费者举证也存在困难。

相关学者认为，这些现实困境都应该在食品安全法的修订中得到体现。