环保法修正案二审“思路对了”

早报记者 欧昌梅

在学界对一审稿的一片反对声中，环境保护法修正案草案进入二审。按日计罚、污染信息公开、环境公益诉讼、对政府失职行为的问责……这些此前环保法学界学者的建议都进入了“二审稿”。

6月26日，在十二届全国人大常委会第三次会议上，全国人大法律委员会副主任委员张鸣起作了关于环境保护法修正案草案“修改情况”（二审稿）的汇报。6月27日，二审稿进入分组审议阶段。据新华社报道，全国人大常委会组成人员肯定了环保国策入法、污染信息公开、环境公益诉讼等首次提出的多项制度，但同时也给出了一系列建议。

这些建议包括：环境的定义从1989年一直沿用至今，根据形势的发展应纳入一些没有纳入的环境要素，比如增加生物多样性的保护、生物安全、光污染、电磁辐射污染等内容。此外，环保法应规定社会各界都有公益诉讼的权利。

上海交通大学环境资源法研究所所长、中国环境资源法学研究会副会长王曦称，二审稿较一审稿是有进步的，但一些条款还需研究和细化。

约束政府行为

1979年制定的现行环保法试行10年后，于1989年正式颁布施行，至今已有34个年头。中国的环境在此期间急剧恶化，环保法也因而被各界称为中国执行效果最差的法律。去年8月，环保法修正案草案一审稿接受全国人大常委会首次审议。当年8月31日，草案对外发布，并向社会公开征求意见，学界普遍呼吁的增加政府责任、按日计罚等内容未能入列。

相比一审稿，二审稿终于向前迈出了不小的一步。

二审稿规定了环境信息公开和公众参与，要求重点排污单位应当向社会公开其主要污染物的名称、排放方式、排放浓度和总量、超标情况，及污染防治设施的建设和运行情况；重点排污单位应按规定安装使用监测设备，对其排放的污染物进行监测。

似乎是为了呼应年初山东渗井排污事件，二审稿将追究环境违法行为的刑事责任纳入修改内容，特别增加了一项规定——“企业事业单位和其他生产经营者通过暗管、渗井、渗坑、高压灌注或者以其他逃避监管的方式排放污染物，构成犯罪的，依法追究刑事责任”。

环保法学者建议的“按日计罚”也进入了二审稿。二审稿规定，“企业事业单位违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令限期改正，逾期不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以按照原处罚数额按日连续处罚。”

值得注意的一点是，现行环保法一直被诸多学者认为是约束企业行为的法律，对政府在环保中的定位和责任缺乏体现。

“这次修改的方向和思路是对了。”王曦感叹，二审稿较多体现了对政府行为的规范和约束，虽然步子不大，但对学者的建议的方向和思路，进行了采纳。

根据二审稿，如发生下列情形，各级政府及其有关部门给予负责人撤职或者开除处分，其主要负责人应当引咎辞职：对环境违法行为进行包庇的；伪造或者指使伪造监测数据的；应当依法公开环境信息而不公开的；依法应当做出限期治理或者责令停业、关闭的决定而未作出的；将征收的排污费或者环境保护专项资金截留、挤占或者挪作他用的，造成严重后果的。

不仅如此。王曦认为，项目没有进行环评不得开工这一点被写进二审稿，是对有关环境的政府行为约束的体现。

环境公益诉讼主体争议

一审稿让环保法学者失落，二审稿则让诸多环保组织大失所望。

环境公益诉讼一直在艰难中前进，由于诉讼主体不明确，大多时候，法院对案件不予受理。

二审稿的进步在于，明确了环境公益诉讼制度。但这一次，它却将诉讼主体仅限一家环保联合组织。

二审稿规定，“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会可以向人民法院提起诉讼。”

消息一出，环保组织自然之友于6月26日向全国人大常委会发出紧急呼吁信。呼吁信称，上述立法建议违背基本法理，无视司法实践，随意处分诉讼权利。

对此，中华环保联合会一位人士对早报记者表示，“中华环保联合会具有公益诉讼的经验”，“环境公益诉讼是一项相当专业的工作，要有法律方面的人才、知识和能力，还要环境方面的专业、知识和人才，还需要律师。草案这么规定估计是有这方面的考虑。”

“民事诉讼法对环境公益诉讼的主体等于是放宽了，二审稿等于明确了主体，但又太狭窄，逻辑上说不通。”王曦认为，由于涉及民事诉讼法和刑事诉讼法，环境公益诉讼确实比较难突破，涉及深层次的问题需要仔细研究。

据新华社报道，在6月27日全国人大常委会分组审议时，有委员也提出，中国长期以来实行的是国家环境管理单轨运行机制，各级政府机关对环境保护的执行监督职能，严重忽视了其他社会力量的作用。法律草案里应规定社会各界都有公益诉讼的权利，避免一发生问题就对着政府。

“环保法应全面修改”

另据财新网报道，6月27日，湖北经济学院院长、全国人大代表吕忠梅提出，草案二审稿虽有进步，但却存在诸多不完满之处，主张对环保法大修大改，当前社会关注的联合会垄断环境公益诉讼问题，仅是小的不妥之处，舆论关注不应过分聚焦。“立法机关将环保法定位为环保领域 基础性、综合性 的法律，却又把很多具体的制度性内容规定在其中，这在逻辑上不太通。”

6月26日，全国人大法律委向常委会就草案修改汇报时也称，本次环保法是以修正案的方式提请常委会审议的，在审议和征求意见过程中，有些常委委员和专家提出，作为环境领域的基础性、综合性法律，环保法应回应环境保护的制度需求，解决突出问题。建议采用修订方式，对这部法律全面修改。全国人大法律委建议“对此问题进一步研究”。

“环保法修改要根据国情发展来修改，走得太快也不行，只要方向和思路是对的，修改的步伐合理，就是进步。”王曦说。