关于中国外交变革的若干思考（二）

王逸舟

北京大学国际关系学院

副院长

上接 昨日A18《关于中国外交变革的若干思考（一）》

其三，适应新的需求，大力增加外交投入。

我们现在的主要问题是，外交预算偏低，占国民生产总值中的比重太小。笔者用全球重要国家的数字，对比中国说明问题。参考一份国际上有广泛影响的报告（CIA,2012），中国去年的外交预算为55.5亿美元，为同年国民生产总值(GDP,8260亿美元)的0.0672%，而同期军费预算（1143亿美元）占到国民生产总值的2.2%。

美国同期的相应数字分别为外交预算550亿美元，占到GDP（15660亿美元）的0.3514%，军费为7110亿美元，占GDP4.70%；日本外交预算为67.5亿美元，占GDP(59840亿美元)的0.1128%，军费为514.2亿美元，占GDP1%；德国外交预算为40亿美元，占GDP(31230亿美元)的0.128%，军费为468.5亿美元，占GDP1.4%；英国外交预算为30亿美元，占GDP(25000亿美元)的0.133%，军费为574亿美元，占GDP2.7%；法国外交预算为54.8亿美元，占GDP(2580亿美元)的0.212%，军费为612亿美元，占GDP2.5%；印度外交预算为17.8亿美元，占GDP（19470亿美元）的0.1128%，军费为348亿美元，占GDP2.8%；巴西外交预算为10亿美元，占GDP(23620亿美元)的0.044%，军费为281亿美元，占GDP1.6%；南非外交预算为6亿美元，占GDP(3910亿美元)的0.1535%，军费为37.5亿美元，占GDP1.3%；土耳其外交预算为8.8亿美元，占GDP(7830亿美元)的0.1124%，军费为156亿美元，占GDP2.7%；韩国外交预算为17.9亿美元，占GDP(11510亿美元)的0.09%，军费为243亿美元，占GDP2.9%；澳大利亚外交预算为26亿美元，占GDP(15420亿美元)的0.17%，军费为198亿美元，占GDP1.9%；俄罗斯外交预算为6.2亿美元，占GDP(2504亿美元)的0.0248%，军费为526亿美元，占GDP4.3%。

从比照中不难发现，在有世界影响的所有大国中，中国与俄罗斯、巴西一起垫底，外交预算所占国民生产总值比重极低。俄罗斯现在底气不如从前超级大国的苏联，尤其对外援助大幅减少，整体国民经济元气大伤，数字难看不难解释；巴西与邻国之间没有什么主权争议，至多在争夺联合国安理会常任理事国席位问题上与阿根廷有矛盾，外交预算不大也说得过去。中国有全球数量最多的邻国，包括最复杂的主权争议，有唯一来自发展中世界的安理会常任理事国位置，有新兴大国最显著增加的金融和经贸实力，有全球增长最快的海外利益（包括领事保护任务），有对中国国际公共产品供应及获取话语权的强烈需求，有各种国际谈判中承担要角的大量外交任务——给定这些背景和条件，份额甚小、数量有限的外交资源配置，似乎有点捉襟见肘。

从经费使用实际情况分析，中国外交预算中直接用于部门本身管理事务的比重很小（占外交预算的百分之二左右，即：342亿元人民币外交开支里面，仅有不到6亿元用于部门自身管理费用），大量的和新增的预算，主要是用于驻外机构开支（使领馆馆舍的更新及人员编制扩大、海外中国文化中心建设等，65亿元），缴纳国际组织的会费或专项费用（如不断提高的联合国会费与维和经费摊款，2012年为50多亿元），以及对外援助数额的增加（这部分最重要也增长最快，例如2012年比上一年增长20%以上，2012年为192亿元）。公众和政治领导人不必太担心增加的经费会变成外交部门“自肥”的蛋糕，或变成国民的沉重负担；实际上，目前每年外援所占中央政府年度总体预算的比重不到千分之三（190亿元外援数额，64000亿元人民币总预算，2012年），相对20世纪70年代初外援一度高达国家预算支出百分之七的局面完全不可类比。笔者认为，从各方面情况评估，未来五到十年，外交经费在国民生产总值中的比例，应当从目前的千分之零点六左右，逐步提高到千分之一点二到千分之一点五的水平。这样才与中国的新兴大国地位相称，才使我们的外交人和国际战略家有较为充裕的资源去积极作为，才能在外交资源条件差不太多的前提下与其他大国的外交官较量。

第四，适应国际国内进步趋势，落实“以人为本、外交为民”的要求。

从世界范围观察，20世纪后半叶以降，各国外交不约而同地出现了朝向新时代的转变，预示着全球外交民主化的大势。

首先是外交的公开性得到更多的认可，在各种压力下外交决策的形态和内容开始向社会、媒体和国外慢慢开放，外交的神秘色彩渐渐褪色；其次是国家（政府）自觉地或被迫地与社会（公民）分享部分权力，在世界各个角落不同程度地发生了“国家渐渐变小、社会慢慢变大”的变革；再次是“低政治”议题在决策日程的位置前移，对传统议题产生一波又一波的冲击，典型的如气候变化、贸易谈判、生态保护等题目上升的重要性。

这些变化的核心与实质，其实是“人”字在大写，个体的人、具体的生命、寻常的百姓逐渐成为重心所在，束缚人的、压制性的、官僚性弊习等因素受到更多聚焦和批判。不论在什么地方，尽管形式不一、强度各异，有高度自觉意识的市民社会，开始努力引导和规范国内政治过程和对外交往方式。

并非偶然的是，中国同样经历了这种变化。在建国头三十年，中国外交一定程度上受到当时国内政治影响，虽然有周恩来的温和姿态及和平共处五项原则等贡献，总体上是为推进世界革命、反帝反殖民主义目标而斗争；这一时期“高政治”议题和国家重心占有绝对优势，基本上没有关注政治之外的内容，个体的公民及社会的作用很小。在第二个三十年，即邓小平开创的改革开放时代，经济建设和对外开放方针取代了旧时的革命路线，中国外交为国内发展及民生改善起了保驾护航、招商引资的重要推动作用。从积极面看，中国社会经济的活力大为增强，个人的主动性开始调动，社会自主性开始生长；不足之处在于，市民社会的组织性依然不够，公民政治和外交参与依然不足，外交议程被过多的经济内容所占据，而多少忽略了国家政治发展、个人政治表达、公共外交形态等层面。

在新中国第三个三十年到来之际，经过几十年改革开放，中国政府意识到更大社会和个人作用的存在及作用，内政上提出了重视增长的质量、人本与民生的价值、社会及个人更大作用的诸多目标，外交上则适时提出“以人为本、外交为民”的口号，以此为基准要求外交部门工作的转变与提升。我们必须明白，这不是中国一国内部的政治变迁和动员方针，而是代表着世界进步的总体潮流；以适合各自国情的方式，推进政治和外交的民主化，实现“人”（公民个体）的大写，不论多么曲折艰难，是各国势将追随的目标，顺之则昌盛、逆之则亡废。

为了人民，服务百姓，尊重个体，敬重社会，保护公民——这些既是国内新时期改革与发展的总目标，也是外交工作的最终目的；它们不是可有可无的任务，而是新时期外交人需要认真领会、全力贯彻的使命。（未完待续）