关于中国外交变革的若干思考（一）

王逸舟

北京大学国际关系学院副院长

理解中国外交变革的必然性和基本内涵，对于中国外交官和决策部门来说，是一件看似理所当然、其实并不容易的任务。它要求外交人和政治家不断学习新的知识，了解国内外进步趋势，使外交体制机制更好地适应新的时代要求。

依笔者看，增进中国现有外交体制机制的作用及本身变革，以下方面是应当探讨的：

其一，增强外交的政治地位，加强其协调能力。

现在的外交领事保护人手太少，经常出现捉襟见肘的局面。其实，深层次分析，它折射出外交工作受重视程度的不够。笔者认为，与不断提高的中国国际地位相比，与外部世界对于中国的重要性相比，与新阶段中国海外利益保护的强烈要求相比，中国现有外交机构及干部的政治地位不够高，外交领域的资源投入不够多，各方面对于外交的重视程度不够。

之所以这样说，是基于下述两个重要指标：外交决策者的政治地位和外交预算在政府整体开支中的比重。

例如，中国外交部门现在承担了越来越多的大型国际多边会议和活动，它们不可避免涉及到诸如公安、民航、交通等部门的事务与权限，协调不周密就可能引发消极后果。外援是另外一个典型事例：目前主管援外的部门的官员对全球政治和外交复杂过程的理解，不足以从全局战略上运筹如此巨大国家的外援事务；按其意义，应当设立援外总署的建制，或者把援外事务放到外交部下属的编制内，使援外事务真正成为中国作为世界大国的有力外交杠杆。第三个例子是外交与军事的协调问题。

其二，顺应外交机制内在改革趋势，积极主动规划和调整。

从欧盟等地区情况观察，发达国家的外交机制正在发生一种所谓“扁平化”变革态势，它的主要表现是，传统的官僚系统功能依然存在和发生作用，但受到越来越多的质疑与精简压力，而新的组织机构及功能的形成则更多与信息化时代的新要求对接，与国际化的新动向适应，与专业领域出现的新挑战相关联。

例如，气候变暖问题在议事日程上的前置，使一些大国的外交部门建立了与科学评估和分析相关的应对机构；联合国事务和援外事务重要性的上升，使一些国家的外交部门建立了专门的人员和机制；极地开发前景的出现和有关国家竞争性的加强，使邻近极地的国家考虑设置北极大使、极地专员、极地特种部队等事宜；国际金融危机和相应改革压力的增强，使欧洲很多国家的外交决策部门不得不熟悉这方面的知识并吸收专业人士加盟外交团队；总之，新增的外交机制，越来越像一个海五星的多个触角，伸向更大范围、更加专业的领域。

这让人不禁回想起早些的外交及其功能：近代意大利和教皇属下的外交特使大使之类，多半由皇亲国戚担当，讨论的主要是皇室间的联姻、土地分割、宗教归属及宣战等事宜；20世纪以降，一百年来，全球冲突、世界革命、民族解放、帝国主义等“高政治”议题，长期占有各国外交的中心位置和资源的主要配置；最近几十年，信息化和传媒革命扑面而来，全球经济一体化和相互依赖进程加速，各国内政出现了民主化、科学化、专业化趋势，对外关系也不可避免形成类似调整与变革。

从中国外交部自身最近一二十年的变化来说，不难看出，也有同样的趋势：比如，传统的官僚科层体系在各方面压力下没有大的增长，纵向层次的人事、资源、编制在国务院机构改革的大背景下被要求或者压缩或稳定不增，而横向层次则出现各种新的机构、人员、配置和战略安排，如领事机构的不断扩大、政策研究功能的加强、边界与海事务司的出现、军备控制司和国际经济司等新司局的设立、气候问题专员（特使）的安排，以及东盟事务大使、非洲事务特使、上合组织秘书处、朝核问题办公室等新专员新机构的建立。这种横向扩展（扁平化）势头，反映出中国外交机构与时俱进、自我革新的进取意识，也是对世界潮流的敏锐捕捉和追随。

现在需要研究的重要问题是，根据上述国际国内变化趋势，未来五到十年乃至更长一段时间里，我们的外交体制机制还会出现什么样的“增”或“减”？例如，世界大国现在越来越重视“高边疆”的价值及开发，也有更大的投入；所谓“高边疆”，指的是物理的、地理的边界之外的新处女地，指国家发展、民族强盛的新高地，如海洋特别是深海大洋、极地特别是北极、外空特别是近地空间，以及金融和电子等非物理的重点攻关领域。瞄准这类高边疆的大战略，才能收事半功倍之效。对此，外交如何有相应的研讨、设置和资源安排，如何在新人招募和现有外交官的培训中增加这方面的要求（课程）？如何转为更加主动、未雨绸缪的战略调整与先期投入？还有，如何让社会公众和媒体广泛认知外交体制机制“扁平化”的必然性，如何向政治高层和决策者解释推动相应改变及革新的重要性？古代先贤讲得好：凡事预则立，不预则废。中国外交部门和外交研究界，应当努力做好“预”的这件大事。

（未完待续）