土地管理制度改革方案现雏形

据国土资源部副部长王世元介绍，此轮土地管理制度改革，就改革目标而言，涉及城镇化布局和形态优化、城镇化发展的现代农业基础、城镇化转型发展、城镇综合承载能力提升、土地收益对城镇发展的持续支撑能力、被征地农民充分享受城镇化成果、新型农村社区建设和城乡一体化发展等七个方面。

早报记者 欧昌梅

城镇化进程中的土地管理制度改革的总体思路和实现路径基本明确。

根据国土资源部网站昨日的消息，6月24日，国土资源部在浙江省绍兴市召开了“促进城镇化健康发展土地管理制度改革座谈会”。国土资源部土地管理制度改革研究小组已初步形成关于改革完善土地管理制度促进城镇化健康发展的7个方面27条改革政策建议。

中国老年科技工作者协会国土资源分会土地与环境专业委员会主郑振源认为，土地制度改革包括土地产权制度改革和土地管理制度改革（土地资源配置和利用制度的改革），于后者而言，实现土地资源的计划配置转向市场配置是最关键的问题。“政策建议提到的都是土地管理制度改革的重点方面，但具体怎么实施以促进土地管理制度改革进程，还需要更多细节。”

值得注意的是，国土资源部部长姜大明也参加了6月24日的座谈会。他提出，现行的土地管理制度框架与中国的基本制度、资源基本国情、经济社会发展阶段要求是基本相适应的，“土地用途管制、土地征收、土地有偿使用等三大核心制度应当继续坚持，在改革中逐步完善。”

“很多表述过去提过”

按国土资源部网站披露的内容，国土资源部土地管理制度改革研究小组于去年9月成立，由国土资源部副部长王世元担任组长，遵循“改革必须把握好起点、导向、原则”的原则。这一专题小组已初步形成的政策建议涵盖了土地管理制度改革的内容、目标及实现路径。

6月24日的座谈会上，王世元对改革的总体思路、基本考虑和政策建议作了简要解释和说明。

从改革内容来看，涉及土地用途管制、土地整治、土地有偿使用制度、土地产权制度等重点领域。

就改革目标而言，涉及城镇化布局和形态优化、城镇化发展的现代农业基础、城镇化转型发展、城镇综合承载能力提升、土地收益对城镇发展的持续支撑能力、被征地农民充分享受城镇化成果、新型农村社区建设和城乡一体化发展等七个方面。

改革实现的路径大致分为三类，一是在坚持基本制度框架下的完善和成熟。二是在总结实践经验基础上的规范和提升。三是在适应新形势新要求中的探索和创新。

姜大明在会上指出，改革的重点有三方面。一是，围绕优化国土空间格局，增强城镇化发展空间保障的政策设计；二是，围绕更好发挥市场配置资源基础作用，促进城镇化转型发展的政策设计；三是，围绕积极稳妥深化农村土地管理制度改革，推动城乡发展一体化的政策设计。

姜大明还指出了土地管理制度改革应坚持的“三大底线”：

一是“保发展”底线——“显化提升土地价值，为推进新型城镇化提供有效的空间支撑和持续的资金保障。”

二是“保资源”底线——“应始终把严格保护耕地作为改革的前提，继续坚守耕地保护红线，实行耕地数量、质量和环境并重保护，进一步夯实城镇化发展的现代农业基础。”

三是“保权益”底线——“应始终把维护权益、群众满意放在首位，坚持以人为本、地利共享，协调好土地利益关系。”

郑振源认为，政策建议提到的都是土地管理制度改革的重点方面，但具体怎么实施以促进土地管理制度改革进程，还需更多细节，“不然这些政策建议就成了空话套话。”

一位土地管理专家对早报记者表示，已披露的这些政策建议中，很多表述都是过去提到过的，一些是对现有城镇化建设经验的总结。目前关键是看27条政策具体有什么内容，在27条政策没有新东西出现的情况下，这些建议对当前的土地管理制度改革没有实质性意义。

谁对土地负责？

城镇化建设需要大量土地，但不可否认的事实是，中国当下的土地利用效率颇低。

姜大明在会上亦表示，当前中国无论城镇还是农村，土地利用粗放现象都相当普遍，“必须清醒认识到，土地的高效配置和节约集约利用任务十分艰巨，将贯穿于城镇化转型发展的全过程。”

郑振源指出，土地管理制度改革的矛盾在于，主管部门一边提出发挥市场配置的基础作用，一边又在加强对土地利用的规划和计划管控，继续用规划和计划的办法配置土地资源。如何解决这个矛盾，相关部门并没有明确的说法。

建立城乡统一的土地市场，一直是郑振源建议的。而当前，土地市场受政府严格计划管控，形成两个分割的市场。城乡土地市场不统一，工业用地市场和住宅用地市场的土地价格悬殊也很大。

“在工业用地市场，政府定价，协议出让，土地价格定的很低，因此利用粗放。在房地产市场，土地限量供应，通过招拍挂出让，土地价格就抬上去了。”据郑振源介绍，2003年至2008年统计显示，中国工业用地平均出让价格是9.8万元每亩，而房地产用地平均出让价格是56万元每亩。在日本，工业用地和住宅用地的价格相差两三倍，在中国则相差6倍。

上述土地管理专家称，当前土地配置的主体对土地利用效率是不负责任的，地方政府只是把土地作为一种招商引资和取得政绩工程的工具，并没有把土地本身的利用效率和利用状况作为自己的追求目标。

谁对土地负责任？谁对土地利用效率负责任？该专家认为，在土地改革中这些问题不解决，改革不会有成效。

“创造一个多元的土地供应主体，让供应主体对土地利用效率或由效率转换来的经济效益负责任，这就会促使土地使用者提高用地效率。”他建议，不仅要明确土地配置主体的责任，更要建立机制来规范其对土地利用效率的责任。